Здесь размещены авторские публикации по вопросам государственного управления

Performance Measurement в государственном управлении

Что глупей темноты!
Хотел светлячка поймать я -
и напоролся на шип.

Мацуоши Басё

Важнейшая задача административной реформы, которая проводится сейчас правительством, состоит в повышении эффективности государственного управления, сокращении расходов на содержание государственного аппарата и повышение отдачи от его работы. В логике реформы возобладал подход, который принято именовать «новым государственным менеджментом». Это окончательно стало очевидно, когда в начале 2004 года Президентом был объявлен переход к бюджетированию, ориентированному на результат, при котором перемещается акцент с детального контроля расходов на тщательное обоснование, оценку “стоимости” и контроль результатов. Такой подход зиждется на представлении о государстве как производителе благ (услуг), деятельность которого подчинена экономической логике. Однако следует признать, что цели государственного управления не могут быть выражены в денежных единицах и не поддаются проверке методами бухгалтерского учета.

Многие ученые протестуют против попыток распространить принципы управления на основе критерия прибыли на область, где применение этого критерия неуместно и неадекватно.

Цели государственных и некоммерческих организаций существенно отличаются от целей коммерческих организаций, которые интересует получение доходов, рост стоимости бизнеса и получение прибыли. Государственные организации призваны удовлетворять самые разнообразные интересы общества, зачастую противоречащие друг другу. С точки зрения контрактной теории государственно управления собственником государственных организаций является народ, проживающей на соответствующей территории. Соответственно государственные органы и организации обязаны действовать в его интересах. Однако, для этого необходимо, прежде всего, знать эти интересы. Для этого требуется осуществлять мониторинг интересов, выявлять общественные потребности и оценивать общественное мнение, которое должно оказывать влияние на выразителей общественных интересов (представительной власти) и служить сигналом к действию для исполнительной власти. Таким образом, миссия государства – выполнение общественной воли. В этой связи сформировалась концепция государственного управления, приводимого в действие гражданами (Citizen-Driven Government Performance). Она основывается на системе показателей, отражающей общественные потребности в режиме реального времени, прозрачности, подотчетности и общественном непрерывном контроле.

Конечно, это идеальная картинка, но именно такие отдаленные перспективы могут привести к радикальным изменениям во взаимоотношениях власти и общества.

В соответствие с современными представлениями государственное управление делится на governance (выражение народной воли, выработка государственной политики) и management (исполнительная деятельность).

К сожалению, в России все больше укореняются представления о коммерческом государстве, хотя в развитых странах эта модель начинает себя изживать.

Экономика имеет только один критерий – стоимостной. Кеннет Мейер (Kenneth J. Meier) высказал опасение, что особое пристрастие к экономике подменяет и отнимает у государственного управления все богатство ценностей. Доминирование в государственном управлении псевдо-экономистов может привести, по его мнению, к печальному будущему, и потому Мейер даже предлагает вести против экономистов, засевших в теории государственного управления, настоящую партизанскую войну (естественно, научными методами). Деятельность государственных органов основывается на различных ценностях социального, нравственного, гуманистического характера. Одним словом их можно определить как забота о каждом конкретном человеке. А экономикой успешно может заниматься частный сектор. Экономика государственного сектора необходима в части устранения «провалов» рынка и оказания тех общественных услуг, которые не интересуют частный сектор. Тем не менее, государственный бизнес, скорее исключение, чем правило. Государственная деятельность по определению имеет некоммерческий характер. Вместе с тем понятно желание власти и общества иметь эффективное государство. Но каким образом можно достичь этой призрачной цели?

Прежде всего, следует понимать, что эффективное государственное управление требует безупречного учета и неусыпного контроля со стороны общественности. Кроме того, государственные органы и чиновники должны иметь представление о результатах своей деятельности, обеспеченное системой стимулов и ответственности.

В современной западной практике очень большое значение придается вопросам измерения результативности. Польза от развития систем измерения деятельности основывается на следующей гипотезе: «все, что измеряемо – управляемо, а все, что управляемо – улучшаемо». Сформировалось целое направление, получившее название performance measurement, которое представляет собой сложную и разработанную методику формирование системы показателей и построение на этой основе эффективного планирования и контроля, проникающего во все уровни управленческой иерархии и направляющей поведение каждого работника. Как утверждают западные ученые, показатели имеют значение. Они предопределяют мышление руководства, выбор ими приоритетов и осуществление деятельности. К сожалению, в России отсутствуют исследования в данном направлении. Отсутствие осведомленности в этом вопросе и приводит к игнорированию это важнейшей части управления в практике государственных учреждений, означает плохие решения и устаревшее, ограниченное, консервативное мышление государственных чиновников. Для восполнения этого пробела требуется ввести соответствующие разделы в программы учебных дисциплин и развивать научные исследования в этой области, разрабатывать информационные системы измерения результативности для отдельных государственных учреждений в соответствие с российской спецификой.

Для определения эффективности государственной деятельности используются различные методики. В частности под эгидой Всемирного банка предлагается комплексная аналитическая оценка эффективности деятельности государственных служб, получившая название функциональный обзор (functional review). Функциональные обзоры принято подразделять на организационные (институциональные), экономико-стратегические и смешанные. В рамках первого подхода считается, что по-новому устроенные административные подразделения с новыми принципами работы будут порождать и реализовывать более эффективные программы. Во втором случае изучаются приоритеты экономической политики. Третий тип обзоров объединяет предшествующие варианты.

Традиционно в практике применяется промышленная модель измерения результативности, позаимствованная из частного сектора. Однако в связи с изложенными выше соображениями, она не отражает специфики и природы государственного управления и потому дает искаженные результаты. При выборе той или иной модели системы измерения результативности вопрос стоит ни много, ни мало, как о коммерческом или некоммерческом государстве. Такой серьезный выбор требует очень осторожного и взвешенного решения.

На сегодняшний день разработано несколько моделей измерения результативности в государственном управлении.

Логическая модель охватывает последовательность этапов inputs, activities, outputs, outcomes. Она нацелена на достижение конечных результатов, выражающихся в благосостоянии населения. При этом она позволяет объединить ресурсы, необходимые действия, прямые и конечные результаты, установить между ними логическую взаимосвязь. При этом в основном используется табличная форма представления информации. Прежде всего, необходимо обратить внимание на то, что текущие и конечные результаты необходимо увязывать во времени:

Логическую цепочку для конкретного учреждения следует выстраивать исходя из общественных потребностей и возложенных на него функций государственного управления:

После установления целевых показателей разрабатывается план достижения конечных результатов. Также важно осуществлять непрерывный мониторинг и периодически составлять отчетность о выполнении программ, постоянно оценивать степень продвижения к установленным целям. Для этого используется шкала достижения конечных результатов Progress Board, на которой периодически отмечается текущее положение организации относительно поставленных перед ней конечных результатов. Такой подход стимулирует напряженную работу.

Модель 4-х квадрантов, предложенная Марком Фридманом, позволяет сосредоточиться не только на количественной, но и на качественной стороне государственной деятельности и ее конечных результатов, а также правильно расставить приоритеты. Эта модель представлена на рисунке.

В данном случае акцент переносится на учет не только количественных оценок результатов, но и рассмотрение качественной их стороны с точки зрения получателей государственных благ.

Performance Measures

 Приоритетность показателей в модели 4-квадрантов

Таким образом, обращается внимание на важность не только традиционных стоимостных и количественных измерителей, но и «мягких» показателей, отражающих материально неосязаемые выгоды и аспекты «государственного продукта».

Так, например, показатель «удовлетворенность потребителей» отражает качество обслуживание и значимость результатов с точки зрения потребителей. В частности, при проведении правительством программ повышения заработной платы отдельным категориям населения (врачам, учителям), прирост зарплаты может положительно оцениваться с точки зрения выделяемых ресурсов (млрд. руб.), но при этом не иметь существенно значения с точки зрения получателей данной зарплаты (прибавка на 20 руб.). Такие программы необходимо оценивать с точки зрения конечных потребителей, отдельных их категорий. Усредненные значения в таких случаях искажают картину, поэтому необходимо учитывать доли удовлетворенных и неудовлетворенных потребителей.

Учреждение здравоохранения

Известна также модель, которая называется Performance Blueprint (План достижения результативности), которая объединяет модель 4-х квадрантов и логическую модель.

Система измерения результативности является прологом к внедрению системы бюджетирования и управления, ориентированных на конечные результаты. Вся последовательность продуктивных действий представлена на рисунке.

Показатели, которые определяют направление приложения усилий, должны быть напряженными. Они позволяют осуществлять управление по результатам, используя весь арсенал средств современного менеджмента.

Для создания стимулов по реализации установленных целей практикуется заключение с чиновниками контрактов, привязанных к результативности (Performance-Based Contracting).

Современные системы измерения результативности варьируются в широком диапазоне от простого набора показателей до сложнейших компьютерных моделей эффективности.

Окончательное распространение результативного подхода на государственное управление означает, что политика и принятие решений о распределении бюджетных средств и иных ресурсов должны осуществляться на основе жестких целевых показателей, которые фиксируют желаемый уровень конечных результатов.

В соответствии с переходом к бюджетированию, ориентированному на результат (БОР) бюджетополучатели получают права самостоятельного определения направлений расходования денежных средств, при условии достижения поставленных результатов.

Такой подход исходит из того, что для эффективной работы необходимы не жесткие ограничения и сложные процедуры, а надежная отчетность.

Традиционно достижение этой цели должен обеспечивать бухгалтерский учет и отчетность. В соответствие с российским законодательством бухгалтерский отчет должен отразить полное и достоверное состояние бюджетного учреждения об имущественном, финансовом положении, исполнении смет доходов и расходов бюджетных ассигнований и внебюджетных средств. Однако в существующем виде система отчетности бюджетных учреждений этой цели не достигает. Фактически поступления из внебюджетных источников и от оказания платных услуг находятся под ослабленным контролем и именно с ними легче всего проводить различные мошеннические махинации.

Инструкцией о годовой, квартальной и месячной бухгалтерской отчетности бюджетных учреждений и иных организаций, получающих финансирование из бюджета в соответствии с бюджетной росписью предусмотрен раздельный учет бюджетных и внебюджетных средств и соответственно составление 2-х балансов исполнения смет доходов и расходов – по бюджетным и по внебюджетным источникам.

Всего бюджетным учреждениям требуется составлять 11 отчетных документов и отчеты о выполнении планов по сети, штатам и контингентам (сохранившимся с советского времени). Но, несмотря на сложность системы бюджетной отчетности, она не поддается анализу. Это дает основание предполагать, что в настоящее время отчетность бюджетных учреждений сформирована таким образом, чтобы удобнее было воровать. Во всяком случае размах, которого достигла коррупция в государственном аппарате в немалой степени связан с отсутствием продуманной системы учета и контроля.

Контроль за целевым использованием бюджетных средств носит преимущественно формальный, бюрократический характер и не позволяет оценивать эффективность менеджмента. При обсуждении бюджета и расходных смет обычно тратится немного времени для установления результатов, к которым должны привести расходы. Еще меньшее значение придается финансовому положению бюджетных учреждений.

Баланс исполнения сметы доходов и расходов

Такой формат представления информации не поддается никакому вменяемому финансовому анализу.

Реформа бухгалтерского учета в Российской Федерации направлена на приведение его в соответствие с МСФО. Однако пока что это касается только частного сектора. Учет в бюджетных учреждениях в основном сохраняется в том виде, в котором он существовал в советское время, и противоречит основополагающим принципам МСФО.

Необходимо рассмотреть вопрос о том, как обстоят дела бухгалтерским учетом в государственных учреждениях в развитых странах.

В США действует GASB (Governmental Accounting Standards Board – Комитет по стандартам государственного бухгалтерского учета), которым принято на сегодняшний день 45 положений. Они не представляют собой стройной системы, и посвящены частным вопросам, как правило, особо сложным с точки зрения учета. 2 концептуальных положения и 6 интерпретаций. Стандарты GASB в целом схожи с US GAAP, тем более, что GASB создан на базе FASB.

Более проработанными являются стандарты IPSAS (МСФОГС – Международные стандарты финансовой отчетности государственного сектора), которые издает International Public Sector Accounting Standards Board (IPSASB), функционирующий при международной федерации бухгалтеров IFAC, которая разрабатывает МСФО. К настоящему времени принято 20 стандартов IPSAS, еще 3 находятся в разработке. При этой организации функционирует также комитет по бюджетной отчетности.

IPSAS основаны на положениях МСФО, поэтому их изучение в России представляется более целесообразным. Они построены системно. В основу заложены принципы, общие положения, которые при необходимости конкретизируются.

Заинтересованными сторонами в получении информации являются налогоплательщики, представители законодательной власти, кредиторы, поставщики, средства массовой информации, персонал государственных организаций.

В стандартах IPSAS различаются государственные организации (public sector entities) и государственные предприятия (government business enterprises). Аналогично в стандартах GASB деятельность государственных учреждений подразделяется на 2 категории – деятельность государственного характера (governmental-type activities) и деятельность коммерческого характера (business-type activities).

В западной практике отчетность государственных организаций в большей степени приближена к формам представления отчетности коммерческими организациями и позволяет использовать привычные методы анализа финансово-хозяйственной деятельности.

В соответствии с IPSAS отчетность государственной организации включает:

1) Отчет о финансовом положении

2) Отчет о финансовых результатах (конечным показателем является чистый профицит или дефицит)

3) Изменения в чистых активах/собственности

4) Отчет о потоках денежных средств

5) Примечания к финансовой отчетности

6) Представление учетной политики

7) Иные сведения, подлежащие раскрытию

В американском стандарте US GAAP FAS 117 также установлено, что для некоммерческих организаций финансовая отчетность включает отчет о финансовом положении, отчет о деятельности и отчет о движении денежных средств.

Отчет о финансовом положении по IPSAS 1

Чистые активы по IPSAS 1

Бухгалтерский учет в государственных учреждениях основывается на тех же принципах, что и учет в частном секторе: принцип начисления, приоритет на потоках денежных средств, приведенной стоимости и т.д., которые отражают современный уровень финансовой теории.

Т.е. система сбора и подготовки управленческой информации в государственном секторе в западных странах выигрывает уже на уровне первичного и бухгалтерского учета. В целях повышения уровня управления в государственных организациях в России требуется реформировать систему учета в бюджетных учреждениях и перейти к следующему этапу – формированию систем измерения результативности. Последние выступают не только как механизм раннего предупреждения и усиления отчетности органов государственного управления перед общественностью, но и как основа для формирования современных моделей управления в государственных учреждениях.

Внедрение систем измерения результативности должно перевернуть всю деятельность в государственных учреждениях, поскольку предполагает переход на программно-целевое финансирование оплаты труда государственных служащих в соответствие с результатами их деятельности. Повышается качество принятия решений за счет внутренней логики самой системы, оценка реальной работы госслужащих, ответственность и подотчетность, качество обслуживания потребителей «государственных услуг», возрастает степень вовлечения общественности в государственную деятельность, точность выявления общественных потребностей. Системы измерения результативности позволяет организовать регулярный менеджмент, решать не сиюминутные, а долгосрочные стратегические задачи, определить реальные успехи в достижении миссии государственного учреждения.

________________________________________

Кузнецов Ю. Некоммерческое государство // Отечественные записки. Журнал для медленного чтения, 2004, № 2.
A Guide for Revising and Managing A Community Plan // http://www.ilgard.ohiou.edu/apwr/communityplanmgmt.pdf
Smith Dennis C., Wagner Robert F., Grinker William J. The Promise and Pitfalls of Performance-Based Contracting // http://www.seedco.org/publications/publications/ promise_and_pitfalls.pdf
Friedman Mark. A Guide to Developing and Using Performance Measures in Results-based Budgeting // http://www.financeproject.org/measures.html
http://www.gasb.org/index.html
2004 IFAC HANDBOOK OF INTERNATIONAL PUBLIC SECTOR ACCOUNTING PRONOUNCEMENTS // http://www.ifac.org/PublicSector/