Здесь размещены авторские публикации по вопросам государственного управления

Собственные, регулирующие и закрепленные доходы бюджета: в чем различие?

Вопрос, действительно, не праздный. От того, насколько правильно определены соответствующие категории доходов, будет зависеть справедливое распределение бюджетных доходов и реальная наполняемость бюджетов.
Согласно Комментарию М. Романовского и О. Врублевской, БК разделяет собственные и регулирующие доходы по времени их установления: собственные доходы определяются на постоянной основе; закрепленные доходы устанавливаются на долговременной основе. Отличие собственных и регулирующих доходов бюджетов определяется также видом нормативного документа, который их устанавливает. Иначе говоря, собственные доходы регламентируются бюджетным законодательством в целом, а регулирующие доходы - законодательством РФ и субъектов РФ о соответствующем бюджете на очередной год.
Регулирующие доходы имеют временный характер, тогда как закрепленные предполагают долговременную основу или постоянную. Поэтому регулирующие доходы никак не могут быть закрепленными. Эти термины противопоставляются по определению. Однако, как мы видим, БК эти понятия смешивает. Вместе с тем, остается открытым вопрос о соотношении собственных и закрепленных доходных источников. С точки зрения логики и здравого смысла к собственным должны относиться те доходы, которые полностью закреплены за соответствующими бюджетами (уровнями бюджетной системы). Однако даже такие налоговые источники могут иметь расщепленные налоговые ставки. Критерий разграничения следующий: доходы могут считаться собственными, если у вышестоящего уровня власти нет полномочий вмешиваться в процесс распределения доходов, т.е. если они закреплены в самом Бюджетном Кодексе на постоянной или долговременной основе, и, наоборот, если вышестоящие власти способны по своему усмотрению решать вопрос о передаче своих доходных источников на нижестоящие уровни власти, то такие доходы будут регулирующими. В отношении регулирующих доходов вышестоящие органы власти способны проводить дискреционную политику, произвольно год от года, исходя из своих соображений (например, финансовое выравнивание) осуществлять перераспределение средств между бюджетами своей территории, или же оставить эти средства себе. Однако Бюджетный Кодекс не в полной мере подтверждает это намерение.
Так, регулирующие доходы устанавливаются на долговременной основе (что несколько нелогично и не соответствует названию). При этом, нужно учесть, что понятие закрепленных доходов прямо Бюджетным Кодексом не предусмотрено, и имеет хождение только в научной литературе, да и то, скорее по привычке, поскольку оно предусматривалось в Законе РФ от 15 апреля 1993 г. N 4807-I "Об основах бюджетных прав и прав по формированию и использованию внебюджетных фондов представительных и исполнительных органов государственной власти республик в составе Российской Федерации, автономной области, автономных округов, краев, областей, городов Москвы и Санкт-Петербурга, органов местного самоуправления". Тогда устанавливалось, что "Закрепленные доходы" - доходы, которые полностью или в твердо фиксированной доле (в процентах) на постоянной или долговременной основе в установленном порядке поступают в соответствующий бюджет. "Регулирующие доходы" - доходы, которые в целях сбалансирования доходов и расходов поступают в соответствующий бюджет в виде процентных отчислений от налогов или других платежей по нормативам, утвержденным в установленном порядке на следующий финансовый год. Таким образом, понятие закрепленных доходов в то время было эквивалентно понятию собственных доходов в нынешнем понимании. Нужно учесть, что в то время самостоятельности регионов и местных властей не было. Еще сохранялась советская система территориального и бюджетного управления. Поэтому термин «самостоятельные доходы» в то время не мог применяться. Хотя в законе 1993 г. есть норма о том, что самостоятельность бюджетов обеспечивается в порядке и на условиях, установленных настоящим Законом, наличием собственных источников доходов (очевидно, имеются в виду закрепленные доходы – прим. Авт.) и правом определять направления их использования и расходования.
Термин «закрепленные доходы» в то время означал, что нижестоящие уровни власти централизованно наделялись соответствующими финансовыми ресурсами и полномочиями по их распределению. В современных условиях такое понятие уже не применимо.

Территории обладают самостоятельностью, формируют доходы самостоятельно. Поэтому термин «закрепленные доходы» вообще можно списать в утиль. Но ученые и финансисты продолжают его использовать, причем, не утруждаясь прояснять его смысл. Например, в следующем примере. По мнению Панскова, аудитора Счетной Палаты и плодовитого автора, «собственный доход корректно сопрягать лишь с таким источником, размер которого постоянен и зависит только от представительного органа муниципальной власти». Безусловно, правильная мысль, поскольку те собственные доходы, которые утверждаются Бюджетным Кодексом, ставят нижестоящие бюджеты в полную зависимость от вышестоящих бюджетов и фактически подрывают основу их самостоятельности. Он обращает внимание на то, что в жизни под собственными доходами стали пониматься закрепленные на постоянной основе минимальные доли федеральных налогов, причем от тех частей, которые в свою очередь переданы субъектам федерации, т.е. это постоянно изменяющиеся доли от долей субъектов федерации в федеральных налогах. Причем изменение происходило в первые годы после принятия БК каждый раз при принятии бюджетов федерации и субъектов федерации. Далее Пансков утверждает: «фактически такие доходы являются «закрепленными», а лучше сказать «регулирующими». В данном случае видна логическая ошибка, поскольку мы убедительно показали, что понятия «регулирующий» и «закрепленный» не должны пересекаться.
Составители Бюджетного Кодекса по данному вопросу внесли такую путаницу, что разобраться с ней, основываясь только на материалах самого Кодекса, не в силах ни одному специалисту. Требуется рассмотреть зарубежную практику и подходы к разрешению этого вопроса в законодательстве, предшествующем принятию в 1998 году Бюджетного кодекса.

К собственным относятся полностью доходы от налогов, которые относятся к данному уровню бюджетной системы, хотя они могут иметь расщепленные ставки, которые передаются в качестве закрепленных или регулирующих доходов нижестоящим бюджетам. Подтверждение – ст. 52: «Собственные доходы федерального бюджета могут передаваться бюджетам субъектов Российской Федерации и местным бюджетам по нормативам, устанавливаемым федеральным законом о федеральном бюджете на очередной финансовый год на срок не менее трех лет и Федеральным законом "О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации". Срок действия нормативов может быть сокращен только в случае внесения изменений в налоговое законодательство Российской Федерации». Такие собственные доходы оказываются еще и регулирующими. В частности, Кодексом к налоговым доходам бюджетов субъектов Российской Федерации относятся: отчисления от федеральных регулирующих налогов и сборов (для федерального бюджета они считаются собственными), распределенных к зачислению в бюджеты субъектов Российской Федерации по нормативам, определенным федеральным законом о федеральном бюджете на очередной финансовый год, за исключением доходов от федеральных налогов и сборов, передаваемых в порядке бюджетного регулирования местным бюджетам. То есть одни и те же налоги для одного бюджета являются собственными, а для другого регулирующими (!).

В ст. 58 смешиваются и в какой-то степени разграничиваются собственные и закрепленные налоги и сборы: «Собственные доходы бюджетов субъектов Российской Федерации от региональных налогов и сборов, а также от закрепленных за субъектами Российской Федерации федеральных налогов и сборов могут быть переданы местным бюджетам на постоянной основе полностью или частично - в процентной доле, утверждаемой законодательными (представительными) органами субъектов Российской Федерации на срок не менее трех лет».

Таким образом, часть доходов от налогов и сборов, относящихся к вышестоящему бюджету, но закрепленные за нижестоящими считаются собственными для нижестоящих бюджетов(!): «Собственные доходы … от закрепленных … федеральных налогов и сборов». Возможно, в Кодексе применяется два разных, но сходных по звучанию понятия: закрепленные доходные источники и закрепленные налоги и сборы. В этом вопросе остается некоторая неясность.

Было бы разумно под закрепленными доходами понимать доходы из чужих источников (налогов вышестоящего уровня налоговой системы), но поступающие в полное распоряжение данного бюджета в соответствии с бюджетным законодательством (при условии действия общих правовых норм; для регулирующих доходов нормы скорее будут иметь индивидуальный характер). В этом случае мы сохраним исторический смысл закона 93 г. и вместе с тем приведем употребления несколько износившегося термина к современному и адекватному пониманию, устранив все возможные противоречия.
Однако, остается еще проблема соотношения собственных и регулирующих доходов. Казалось бы, уж тут то все понятно.
Бюджетный Кодекс содержит некоторую путаницу в классификации собственных доходов. В ст. 47 ч.2 в перечне собственных доходов названы безвозмездные перечисления, и тут же строкой ниже в ч.3 отмечается, что финансовая помощь не является собственным доходом соответствующего бюджета, бюджета государственного внебюджетного фонда.
В Бюджетном Кодексе проводится жесткое различие между финансовой помощью и безвозмездными перечислениями (ст. 44 и ст. 45). Финансовая помощь производится из одного бюджета в другой на безвозвратной и безвозмездной основе (как в направлении от вышестоящего бюджета к нижестоящему, так и наоборот). К безвозмездным перечислениям относятся перечисления т физических и юридических лиц, международных организаций, правительств иностранных государств. Видимо, основой их разграничения, продолженной в ст. 47, является то обстоятельство, что финансовая помощь изначально формируется из средств другого бюджета и ее не считают собственным доходом во избежание двойного счета, а также по причине совершения акта передачи средств, принадлежащих иному бюджету, т.е движение между вертикалью или горизонталью бюджетной системы.
Безвозмездные перечисления непосредственно поступают в данный бюджет и никакого движения и передачи в бюджетной системе не происходит. Что же касается взаимных расчетов, которые также относятся к безвозмездным перечислениям, то они хотя и являются операциями по передаче средств между бюджетами разных уровней бюджетной системы, но они связаны с изменениями в налоговом и бюджетном законодательстве передачей полномочий по финансированию расходов или передачей доходов, происшедшими после утверждения закона (решения) о бюджете и не учтенными законом (решением) о бюджете. Т.е. данная разновидность безвозмездных перечислений передается вместе с титулом собственности и не считается финансовой помощью, поскольку производится на законной основе или как компенсация за передачу полномочий и расходов. Именно к такой интерпретации можно прийти в результате длинной цепочки умозаключений. Хотя этот вопрос требует дальнейшего прояснения и расшифровки в самом Бюджетном Кодексе. Требуется более четко установить содержание и юридические последствия разграничения финансовой помощи и безвозмездных перечислений в порядке взаимных расчетов.
Например, в законе «О местном самоуправлении» происходит полное смешение собственных и регулирующих доходов:
«Статья 55. Доходы местных бюджетов
1. К собственным доходам местных бюджетов относятся:
1) средства самообложения граждан в соответствии со статьей 56 настоящего Федерального закона;
2) доходы от местных налогов и сборов в соответствии со статьей 57 настоящего Федерального закона;
3) доходы от региональных налогов и сборов в соответствии со статьей 58 настоящего Федерального закона;
4) доходы от федеральных налогов и сборов в соответствии со статьей 59 настоящего Федерального закона;
5) безвозмездные перечисления из бюджетов других уровней, включая дотации на выравнивание бюджетной обеспеченности муниципальных образований, предоставляемые в соответствии со статьями 60 и 61 настоящего Федерального закона, иные средства финансовой помощи (между прочим БК предусматривает, что финансовая помощь ни в коем случае не может относиться к собственным доходам – прим. Авт.) из бюджетов других уровней, предоставляемые в соответствии со статьей 62 настоящего Федерального закона, и другие безвозмездные перечисления;
6) доходы от имущества, находящегося в муниципальной собственности;
7) часть прибыли муниципальных предприятий, остающейся после уплаты налогов и сборов и осуществления иных обязательных платежей, в размерах, устанавливаемых нормативными правовыми актами представительных органов муниципального образования, и часть доходов от оказания органами местного самоуправления и муниципальными учреждениями платных услуг, остающаяся после уплаты налогов и сборов;
8) штрафы, установление которых в соответствии с федеральным законом отнесено к компетенции органов местного самоуправления;
9) добровольные пожертвования;
10) иные поступления в соответствии с федеральными законами, законами субъектов Российской Федерации и решениями органов местного самоуправления.
2. В состав собственных доходов бюджетов муниципальных районов, в которых формирование представительных органов муниципальных районов осуществляется в соответствии с пунктом 1 части 4 статьи 35 настоящего Федерального закона, включаются субвенции, предоставляемые из бюджетов поселений, входящих в состав муниципального района, на решение вопросов местного значения межмуниципального характера, установленных пунктами 5, 6, 12 - 14 и 16 части 1 статьи 15 настоящего Федерального закона.
Размер указанных субвенций определяется представительным органом местного самоуправления муниципального района по единому для всех поселений, входящих в состав данного муниципального района, нормативу в расчете на одного жителя либо потребителя бюджетных услуг соответствующего поселения.
3. Состав собственных доходов местных бюджетов может быть изменен федеральным законом только в случае изменения установленного статьями 14 - 16 настоящего Федерального закона перечня вопросов местного значения и (или) изменения системы налогов и сборов Российской Федерации.
Федеральный закон, предусматривающий изменение состава собственных доходов местных бюджетов, вступает в силу с начала очередного финансового года, но не ранее чем через три месяца после его принятия.
4. В доходы местных бюджетов зачисляются субвенции, предоставляемые на осуществление органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий, переданных им федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации, в соответствии со статьей 63 настоящего Федерального закона.
5. Учет операций по распределению доходов от налогов и сборов в соответствии с нормативами отчислений, установленными в соответствии со статьями 57 - 61 настоящего Федерального закона, осуществляется в порядке, установленном Бюджетным кодексом Российской Федерации».
Теоретически, дотации, субсидии и субвенции должны быть отнесены к регулирующим доходам, поскольку носят произвольный и временный, а субвенции еще и целевой характер. Региональные и местные органы ограничены в распоряжении ими.
Кроме того, в 48 ст. БК с 2002 года содержит список регулирующих доходов, ставки которых расщеплены в самом Бюджетном Кодексе между уровнями бюджетной системы.
Т.е. они переданы нижестоящим бюджетам на частичной, но постоянной основе, что не согласуется с определением регулирующих доходов. Это положение требует своего исправления.