ЭФФЕКТИВНОСТЬ государственного УПРАВЛЕНИЯ
Зачем
оценивать ЭФФЕКТИВНОСТЬ?
Определение эффективности и
выявление результатов управления социально-экономическими системами остается
одной из наименее исследованных областей науки управления. Еще больше сложностей
этот вопрос вызывает в практической деятельности органов власти и управления.
Вместе с тем совершенно очевидно, что оценка эффективности представляет
чрезвычайную практическую ценность, поскольку позволяет подсчитать, насколько
правильно выбраны направления деятельности и какой результат она приносит.
Кстати, ориентация на конечные результаты (предвидение в деятельности ее
результатов, расчет каждого действия и формирование центров ответственности за
конечные результаты, которые наделяются соответствующими полномочиями и
самостоятельностью, но при условии достижения заранее оговоренных результатов)
становится подлинным веянием времени и встречается не только в финансовом
менеджменте, но и входит в качестве основополагающего компонента во многие современные
концепции управления.
Я понимаю эффективность не иначе как
совокупную «пользу», измеренную относительным способом. Если польза есть,
значит, есть и эффект (иначе говоря, быть в «плюсе»), если пользы никакой, то и
эффект «нулевой», а если вместо пользы мы имеем «чистый» вред (в каждом плохом
явлении почти всегда есть примесь полезного, равно как и в хорошем – примесь
плохого, подобно тому, как нет только белого или только черного; значит нужно
вычислять разность между хорошим и плохим), то эффект будет отрицательным.
Эффективность отличается от эффекта только тем, что в ней вычисляется не
разность между результатами и затратами, а отношение достигнутых результатов к
затратам (впрочем, как мы увидим в дальнейшем, это всего лишь разновидность
количественно измеримой эффективности, носящей название производительности,
рентабельности, результативности).
Критерии
оценки эффективности
Эффективность должна быть
заложена уже в миссии организации, которая предназначена служить неоспоримым
доказательством – существование этого ведомства социально оправдано, или иными
словами «мы нужны!».
В государственном
управлении очень важно перед каким-нибудь значимым правительственным
предприятием предварительно взвесить все за и против и оценить так называемый «NPV» (чистый приведенный эффект) и его
относительную ценность, но не в финансовых, а в социальных показателях. Это
важно потому, что приведенный эффект заглядывает в далекую перспективу.
Эффективность управления
может быть оценена по различным взаимодополняющим критериям.
Эффективность
с точки зрения необходимости (Indispensable effectiveness)
В первую очередь в качестве
критерия эффективности следует указать логический критерий, или проверку
здравым смыслом. Оцениваться может как в целом деятельность соответствующего
органа с точки зрения оправданности самого его существования и определения
общей и конкретной социальной пользы от его деятельности, как в целом, так и от
отдельных мероприятий или направлений его деятельности, внедряемых проектов,
принятия новых задач и функций. При этом требуется ответить на вопрос «а что
это дает?». В действительности, несмотря на всю тривиальность данного критерия,
на практике его несоблюдение оборачивается неожидаемыми результатами (unprecedented consequences).
В случае масштабных государственных мероприятий все
обстоит еще сложнее. Обыватель привык
руководствоваться «логичным» объяснением: «если звезды зажигают, значит это
кому-то нужно». Но, в том то и вопрос: кому? Известно, что еще древние римляне
в случае, когда кто-то выступал с интересной инициативой, или происходило нечто
неоднозначное по своим социальным последствиям, задавались вполне закономерным
вопросом «кому это выгодно?». В наши дни не стоит быть наивнее римлян. В сфере
социальных отношений нередки такие решение, которые исходят из удовлетворения
узкогрупповых или даже индивидуальных интересов, и при этом наносят ущерб
общественному благополучию. Не зря из политического лексикона почти не сходят
термины «бюрократия» и «коррупция».
Эффективность
с точки зрения исполнения плана (Plan Realization)
В качестве оценки
результатов деятельности с незапамятных времен принято использовать показатели,
характеризующие степень выполнения поручений или плановых (иногда прогнозных)
заданий. В этом случае мы имеем дело с методом «отношение «факт/план»,
которое легко определяется методами статистики. Когда происходит превышение
плана, то это оценивается как позитивный (похвальный) результат (хотя КПД, как
нам подсказывает благоразумие и как свидетельствует практика, почти всегда ниже
100%; все же остается вероятность того, что исполнитель прыгнет выше головы,
создав в ходе своей деятельности нечто ранее не виданное). Недовыполнение плана
свидетельствует о серьезных упущениях в работе, несоответствии исполнителя
занимаемой должности или ненадлежащем исполнении должностных обязанностей.
Хотя, опять же, такой подход не всегда корректен и оправдан. Во-первых,
необходимо учитывать форс-мажор. Во-вторых, изменение обстановки. В-третьих,
изначально плановые показатели могут поставить завышенную планку или содержать
объективно недостижимые требования. Например, такие, которые нам известны из
сказки «Двенадцать месяцев», когда принцессе под Новый год захотелось ландышей,
и разослала она глашатаев с указом; а мачеха отправила, в свою очередь, падчерицу
в лес за этими самыми, ландышами, и наказала без них не возвращаться.
Кстати, в практической жизни такой подход
очень часто встречается. Это часто имеет место в программах правительства на
долгосрочную перспективу (которые все как один обещают, что лет, эдак, через
пять-десять жить мы будем… сначала, как известно, обещалось, при коммунизме…
потом, при развитом капитализме… теперь… в
социальном государстве и в полном материальном благополучии и пр. и пр.
и пр.).
Целевая и
исполнительская эффективность (Target & Implementation effectiveness)
Главное, что требуется
уяснить в понятии эффективность управления, это то, что она состоит из двух
самостоятельных аспектов, первый из которых – целевая эффективность или
эффективность целеполагания (правильность выбора и постановки целей), а второй
– исполнительская эффективность (или качество и степень достижения
поставленных целей и задач).
Целевая эффективность отвечает на вопрос − «насколько задачи
соответствуют действительным потребностям, имеющимся в обществе». Она может
сводиться к разрешению проблем, удовлетворению текущих нужд на должном уровне и
открытию перспектив, означающих выход на новые уровни удовлетворения
общественных потребностей и означающих его новое более прогрессивное состояние.
Целевая эффективность может быть выражена также в вопросах: что нужно делать? и
насколько это нужно делать? какие неприятности с этим могут быть связаны? что
нам это даст?
Проблема состоит в том, что
коэффициенты к оценке целевой эффективности почти не применимы.
Кроме количественных
измерителей все же можно использовать и такие характеристики как: удобство,
надежность, быстрота, стабильность. Хотя в общем случае, эффективность
общественной деятельности - это объем услуг, которые получают граждане. Но
они, как правило, не имеют стоимостного измерения и не могут быть легко
суммированы. Между прочим, от деятельности госорганов граждане могут часто
испытывать неудобства, поскольку на них возлагаются многочисленные обязанности
и требования соблюдения формальностей.
Интегрированным
показателем, который будет учитывать правильность целеполагания и точность
выполнения поставленных сверху заданий будет общая (или интегральная)
эффективность.
Все эти виды можно выразить
следующими формулами.
Поставленные цели
Целевая эффективность = –––––––––––––––––––––––––––––––
Действительные потребности
Достигнутые результаты
Исполнительская
эффективность = –––––––––––––––––––––––––––––––
Поставленные цели
Достигнутые результаты
Общая эффективность = –––––––––––––––––––––––––––––––
Действительные потребности
Сравнительная
эффективность (Relative effectiveness)
Сравнительная
эффективность (или неэффективность) –
соответствие стандартам или наилучшим образцам, принятым в мировой практике, или
среднему уровню, соответствующему данному уровню развития производительных сил
в обществе, достигнутому в настоящий момент времени. Этот показатель очень
часто используется в российской практике, правда, неявно. Вспомните, разве не к
нему мы постоянно апеллируем, когда ссылаемся на то, как у них там, в Америке
или на Западе (хотя Запад тоже разный), все хорошо, а у нас тут, в родных
Пенатах, все плохо (что в целом характеризует объективную картину отставания во
многих областях, отсутствие высокотехнологической техники в производстве, не
говоря уже о бытовом уровне).
Сравнивать можно как с
ближайшими соседями, так и по более модному варианту, с соседями заморскими. А
лучше делать и то и другое, это расширяет кругозор оценки. Кстати, оценивать
лучше и общее, и частности.
Критерий
развития (Development effectiveness)
В качестве ориентира для
оценки эффективной деятельность можно также избрать направленность движения по
пути к прогрессу, или откат вспять. Простой на месте, или пробуксовка в
государственной деятельности, часто связывается с застойными явлениями в
обществе.
Реактивная
эффективность (Challenge effectiveness)
Эта разновидность
эффективности определяет точность, адекватность, скорость и четкость реакций на
вызовы окружения и стоящие перед государственной организацией проблемы.
****
Кроме того, бывает полезно различать
финансовую эффективность и предметную эффективность. Если подсчет ведется в
деньгах, то обычно возникает соблазн считать, что чем больше денег потрачено,
тем больше сделано. Практика показывает, что это далеко не так. Допустим,
количество плитки, которое закопали в землю при благоустройстве городских улиц,
ничего не говорит нам о том, сколько пользы в ней заключается. Ведь если
материал недолговечен, то она прослужит не долго, ее скоро придется менять…
Кроме того, нужно оценить эстетический облик этой плитки. Вместе с тем,
финансовые документы, по которым соответствующие городские службы привыкли
отчитываться о проделанной работе лишены подобных характеристик. В них лишь
зафиксировано, что на закладку такого-то количества плитки затрачено столько-то
миллионов рублей. Целесообразно оценить хотя бы срок, который прослужат
потраченные миллионы.
Алгоритм
расчета эффективности работы государственного органа
Процесс определения эффективности
состоит из нескольких этапов:
1.
Определение
текущего уровня состояния дел и финансирования.
2.
Определение
потребностей, которые имеются в обществе (на основе изучения стоящих проблем
или открывающихся перспектив, поставленных стратегических, тактических и
оперативных целей).
3.
Определение
соответствия текущего уровня потребностям (процент покрытия потребности,
например, финансирование социальной сферы составляет, допустим, 45% от
действительной потребности, а ЖКХ – 65% от безубыточного уровня и т.п.).*цифры уcловные
4.
Определение
потребности в проведении конкретных мероприятий и выделяемых под них
материальных, людских и финансовых ресурсов. Определение того, что нужно
сделать в направлении достижения уровня удовлетворения потребностей.
5.
Определение
общей суммы средств, которая требуется для проведения планов в жизнь.
6.
Оценка
того, как должны измениться потребности вслед за изменениями, вызванными
естественным ходом вещей и управленческими воздействиями в объекте управления.
Особенности
оценки эффективности деятельности государственных органов
Сложность в оценке
деятельности органа государственной власти (министерства, комитета, иного
ведомства федерального и регионального уровня) проявляется в том, что эти
учреждения не производят материальной продукции, или хотя бы услуг, по которым
можно оценить степень удовлетворенности потребителя, или иного результата,
который можно зафиксировать, измерить, пощупать руками или хотя бы увидеть
глазом, пусть даже вооруженным статистическим инструментарием. Цель
деятельности государственных органов состоит в другом - создавать и
поддерживать порядок в «подведомственной» сфере. Иными словами, если в
экономике дела идут хорошо, наблюдается экономический рост, то правительство,
или минэкономразвития работает дюже эффективно, надо представлять министра к
награде, а если спад, то чиновникам пора в отставку. Такие крайности,
безусловно, не соответствуют реальности. Мы, ведь, знаем, что экономика в своем
развитии двигается по циклической траектории. Это объективные законы, и ничего
с ними не поделаешь, будь ты хоть семи пядей во лбу. Так уж устроена жизнь. И
минэкономразвития тут, мягко говоря, ни при чем. Но, в его задачи входит
выработка политики антициклического регулирования и еще много чего хорошего,
что в целом направлено на стабилизацию экономической сферы и решение иных
общественных и даже межгосударственных задач. И все это не всегда действует в
одном направлении. Бывает, наоборот, противодействует и мешает одно другому, и
выдает не совсем ожидаемый результат. Поэтому в задачи правительства входит
выработка такой политики, которая задействует комплекс мер, которые
пересиливают текущую смесь правительственных воздействий, ведь они редко
пересматриваются в комплексе и воспроизводятся год от года по принципу как
есть, значит, оно так и надо. Впрочем, попытки реинжиниринга всего этого
«бурелома», бывает, проводятся. Так в 2003 году минэкономразвития провело
инвентаризацию функций государственных ведомств, направленную на установление
избыточных функций и отказа от них, с тем, чтобы упорядочить деятельность
ведомств в рамках общей концепции разбюрокрачивания.
****
В принципе каждая
инициатива, каждое регулирующее воздействие ведомства должны оцениваться,
проходить проверку ее целесообразности и эффективности, а затем должен
подсчитываться суммарный эффект всего комплекса мероприятий и тех последствий,
которые с точки зрения системности, непротиворечивости, взаимной связанности,
которые они оказывают на состояние и развитие экономики. Но такой подход
чрезвычайно масштабен и трудоемок, очень сложно вычленить и исключить влияние
случайных и внешних факторов. Поэтому на практике такой подсчет редко
используют (кстати, он более целесообразен при подготовке масштабных решений и
предвидении их последствий, например, по таким вопросам, как вступление России
в ВТО). (см. доклад подготовленный на сайте www.rnic.ru/analitics.php)
****
Итак, ведомство нельзя оценивать
с точки зрения его внутренней деятельности (как это имеет место в случае с
предприятиями, глее используется модель «черного ящика»: вход, выход и
отношение «результаты и затраты» или «выход к входу»). В случае с органом
власти и управления приходится делать акцент на тех изменениях, которые
управляющая деятельность производит во внешней среде, объекте управления, характер и степень этих изменений. Самое
сложное – это выявить влияние ведомственной работы на общество, складывающиеся
в нем отношения и определить результат этой работы. Кроме того, нельзя
забывать, что любая деятельность всегда имеет хорошие и плохие стороны и может
продуцировать одновременно как положительные, так и отрицательные результаты.
Издержки деятельности государственного аппарата в целом это не только налоги,
которые означают изъятие доходов у различных слоев общества, но и эффект
«вытеснения», который означает сокращение частных инвестиций и сокращение ВНП.
****
Еще более сложной проблемой
является оценка комплексной деятельности местных администраций и иных
государственных органов, которые обладают не специальной, а общей компетенцией.
Они включают в свой состав целый комплекс городских и районных служб,
занимающихся самой разнообразной тематикой.
****
Непременно требуется предварительно
подвергать оценке на эффективность масштабные государственные мероприятия,
такие как рыночные реформы, предпринятые в начале 1990-х, их отдельные
составляющие: либерализация, приватизация, стабилизация. Здесь нужно
руководствоваться давно известным правилом: 7 раз отмерь, один раз отрежь.
Переход от социализма к рынку можно оценить лишь на неудовлетворительную
оценку. И не только по результатам, которые обычно принято описывать лишь одним
показателем – сокращением ВВП страны ровно наполовину (к этому надо добавить
значительную задержку в развитии страны этим вызванную). Неудовлетворителен сам
реформаторский подход в экономической сфере – слом всех прежних механизмов,
разрушение всего того, что было нажито на протяжении предыдущих 70 лет. Кстати,
в политической сфере фатальных ошибок совершено не меньше – это и распад
значительной территории, разрушение союзных связей, парад суверенитетов
(ассоциированное с Россией положение Татарстана, Башкирии и ряда других
регионов), конституционные войны 1993 года, национализм, кровавые бойни в
различных частях союза (Таджикистан, Молдова, Северная Осетия, Чечня),
беспредел региональных элит в ряде регионов, т.е. все то, что можно описать
одним термином «утрата контроля за политической ситуацией в стране».
Социальные последствия тоже
широко известны – демографический кризис, бедность, нищета основной массы
населения.
Социальная
эффективность государственного управления
Социальная эффективность
государственного управления состоит по существу в одном – в установлении
четких, работоспособных механизмов общественной координации. В общем ключе, в
масштабах страны, ее можно установить на основе анализа социальных индикаторов.
Примерами социальной неэффективности являются такие понятия как неравноправие,
сохранение безработицы, бедности, ограничение доступа к вертикальной
мобильности, образованию, услугам здравоохранения (в силу материального
положения). Серьезные социальные проблемы влечет за собой территориальная
асимметрия (в экономическом, финансовом аспекте, неравномерном распределении
производственных мощностей, инфраструктуры в столичных и провинциальных
городах, на селе). Социальная эффективность наиболее близка к понятиям
социальной справедливости и общественного благополучия или блага. В любом
случае ее нельзя измерять показателем ВВП на душу населения, поскольку ВВП
всегда распределен неравномерно, и отдельные категории населения всегда
находятся в ущемленном (или просто незавидном) положении. Тогда уж, хотя бы
построить кривую Лоренца для большей объективности. Кстати графические методы
очень эффективны в плане наглядного усвоения сути проблемы (надо учитывать, что
они производны от числовых показателей).
Политическая эффективность
связана с такими явлениями как вертикаль власти, распределение властных полномочий,
легитимность, уровень демократизации общества и многое другое.
Экономическая эффективность
выражается как в численных показателях производства и распределения
национального богатства, так и в степени открытости экономики и свободы
предпринимательства и торговли.
Следует также различать
эффективность проводить государственные решения в жизнь. Вопрос в том,
насколько эти решения (те же законы) соблюдаются в обществе, и какие
последствия, помимо задуманных, имеют. Она отличается от исполнительской эффективности
тем, что исполнителями этих решений являются не непосредственно подчиненные
лица, а народ в целом. Поэтому достижение результатов на этом поприще
определяется созданием стимулов соответствующего поведения, заинтересованности
в обществе. Кроме того, следует всегда иметь в виду, что любые нововведения
наталкиваются на стену непонимания и вызывают как пассивное, так и активное
сопротивление.
Разграничение
различных типов эффективности
В основополагающей для
нашей темы работе Питера Дракера «Эффективный управляющий» проводится очень
четкое разделение между терминами результативность, производительность
(efficiency – то, что я называю исполнительской эффективностью) и эффективность (effectiveness).
В случае
производительности, «работник физического труда должен быть способен правильно
выполнять поставленные перед ним задачи, но его не касается сама их
адекватность. Деятельность работника физического трудя всегда можно оценить по
количеству и качеству легко поддающейся определению и учету продукции, как,
например, обуви. За последнее столетие человечество научилось определять
результативность и качество физического труда». В случае с эффективностью,
работник «производит знания, идеи и информацию»… «Сама по себе эта
"продукция" бесполезна. Ее практическая реализация происходит на
следующем этапе, когда кто-то воспользуется ею, с тем чтобы добиться конкретных
результатов. Самая блестящая идея, если ее не применить на практике, останется
бессмысленной. Таким образом, работник, занимающийся интеллектуальной,
творческой деятельностью, должен делать что-то такое, чего работнику
физического труда делать не нужно. Он обязан придавать работе эффективность. В
отличие от изготовителя ботинок, его не должна волновать потребительская
полезность результатов его деятельности»…
«Такой человек обязан принимать решения; его деятельность не может
сводиться к исполнению приказов. Он должен нести ответственность за свою
деятельность. Предполагается, что в силу своих знаний он более чем кто-либо
другой способен принимать правильные решения». Иными словами производительность
означает "делать что-то как следует" (цель уже поставлена), тогда как
эффективность – "делать что следует" (цели еще нужно определить).
Впрочем, на этот счет
мнения различных исследователей в сфере управления, теоретиков и практиков
существенно разнятся.
Как удалось
выяснить П.Е. Горинову, в англоязычной литературе понятие эффективности
управления выражается двумя ключевыми терминами: 1) managerial effectiveness
- т.н. "системная" эффективность; 2) management efficiency -
т.н. "операционная" эффективность. Как мы видим, вновь используется
понятие исполнительной эффективности или производительности, но уже в качестве
«операционной» разновидности эффективности.
Правда,
далее есть некоторое различие в ее толковании: «Системная эффективность зависит
от того, насколько рационально организовано управление, т.е. от состава и
количества звеньев, их подчиненности, распределения функций. Иными словами,
эффективность системы управления определяется качеством организационной
структуры, процессов управления, а от качеств конкретных управленцев не
зависит.
Операционная эффективность, т.е. соотношение между результатами управленческой
деятельности и затрачиваемыми усилиями, напротив, в первую очередь определяется
деловыми качествами менеджеров, а также тем, насколько рационально используется
их потенциал». С этим можно и не согласиться. В качестве аргумента или повода
для оспаривания воспользуемся тем, что было выдернуто из сочинения П.Дракера.
Постановка целей или ответ на извечный для русского человека (и не только)
вопрос «что делать?» относиться скорее к разряду искусства и в большей мере
зависит от личных качеств и даже психологии управленцев, нежели «операционная»
(производственная) деятельность. Системная эффективность – это судьба всей
компании и ответственность за ее достижение падает на высший эшелон управления,
иногда даже персонально на первое лицо. Тогда как для операционной
эффективности вполне достаточно технических функций, иными словами – это дело
техники, уж никак не стратегии.
© Черемушкин С.В., 2003