Здесь размещены авторские публикации по вопросам государственного управления

Государственное и муниципальное управление как наука и дисциплина

В России проблемами государственного управления всерьез стали интересоваться с середины 90-х годов. Специальность «Государственное и муниципальное управление» была утверждена приказом № 180 Госкомвуза России 5 марта 1994 года.

Она представляла собой сплав менеджмента и юриспруденции.
С тех пор государственное управление испытывает влияние своих родителей. Учебники в основном бессовестным образом списываются с учебников по государству и праву, без меры приправляются положениями российского законодательства. Кстати, законодательство меняется не по дням, а по часам, а потому, свежеиспеченные учебники устаревают уже к моменту издания.

Такой базовой дисциплины как теория государственного управления в учебном плане нет до сих пор. Также плохо обстоит дело и с прикладными аспектами государственного управления. Что такое государственное управление как наука в настоящее время, похоже, не знает никто. Вместо этого: Теория государства и права и Система государственного управления (читай: Устройство российского государства, Думы, Правительства, полномочия Президента, Премьер-министра и т.п.). Чтобы применить эти знания, нужно быть как минимум премьер-министром или, по крайней мере, депутатом. Студенты штудируют в основном учебники по муниципальному праву и менеджменту, которые повторяют друг друга.

Такая ситуация вполне объяснима. Государственное управление как наука еще не сформировалась. Государственный менеджмент часто подменяется примитивным изложением постулатов частного менеджмента. А иногда предмет исследования вообще лежит в других областях: юриспруденции, экономике, политологии. Такой подход не совсем правомерен. Необходимо развивать именно теорию государственного управления, определить предмет, метод, место в системе познания, вывить отличия от других смежных дисциплин, чтобы избежать путаницы и подмены материала. На это нужны годы, если не десятилетия. Тем не менее, этот процесс можно ускорить. Для начала нужно посмотреть, как в этой сфере обстоят дела в заморских странах. Прежде всего, в США, где управление является образцом для всего земного шарика.

В зарубежной литературе проблемы государственного управления уже давно выделились в самостоятельную область исследований. Чтобы удостовериться в правоте этих слов применительно к США, вы можете прочесть статью американского президента Вудро Вильсона "Об изучении общественного администрирования" 1886 года. Вот несколько цитат оттуда: «The science of administration is the latest fruit of that study of the science of politics which was begun some twenty-two hundred years ago»…«Administration is the most obvious part of government; it is government in action»… Полагаю, что они не нуждаются в переводе. Достаточно минимальных знаний английского языка, чтобы определить их смысл.
В английском языке для обозначения государственного управления используются различные термины: Public Administration, State governance, Public Management.

Нужно отметить, что государственное управление в английской традиции распределяется в соответствие с ветвями власти. Наиболее общий термин science of government. Government это правительственный аппарат в целом, включающий все ветви власти. Administration относится к исполнительной власти. Именно это направление является наукой и дисциплиной, которую можно в большей степени отнести к российскому «государственному и муниципальному управлению». Оно выросло из политической науки, но в настоящее время обособилось от нее, позаимствовав предмет и методы менеджмента, только в отношении государства.

Политические вопросы изучаются отдельно, это направление именуется Public Policy.

В отношении местного самоуправления используется термин local self-government.

В западных работах чаще всего внимание уделяется вопросам разработки государственной политики (policy making), механизмам принятия управленческих решений. Реализация государственной политики именуется policy implementation.

Отдельный блок вопросов составляют взаимоотношения между обществом и властью.

Кстати английский язык очень точно отражает различные тонкости в механизме государственного управления. Например, русское слово «политика» рассматривается в трех измерениях: politics (как отношения по поводу власти в обществе), policy (проведение государственной политики в смысле мероприятий), polity (может переводиться как государственное устройство или форма правления, а также как государство или правительство).

В отношении государственного управления очень часто употребляется также термин governance, корень которого очевидно происходит от government (правительство). По моему мнению, governance это что-то вроде деятельность правительства или «правление».

Что же касается изучения государственного управления, то и здесь янки преуспели. Выработаны практичные подходы, которые находятся в полном соответствии с действительными запросами общества и предусматривают подготовку специалистов высокого уровня, готовых профессионально применять свои знания в общественных учреждениях.

Государственное управление изучается в связке с менеджментом в некоммерческих организациях (nonprofit management). Такое объединение производится согласно общей цели (или, наверное, правильнее – миссии) – служение общественному интересу.

Действует программа MPA (Master of Public Administration)
«MPA program prepares students to manage organizations where the bottom line is public service rather than profit. Public administrators manage nearly every aspect of public service at the federal, state and local levels offering the opportunity to help shape the future. Students choose one of three management emphases: government, nonprofit or public health. The curriculum combines theory and practice for a comprehensive education with emphasis on solid leadership».

Подготовка охватывает специализированные теоретические и прикладные разделы.

Ядром, вокруг которого строится подготовка, является PFM (Public Financial Management) – публичный финансовый менеджмент. Безусловно, обучение финансам является очень важным в прикладном плане. Любой руководитель повседневно сталкивается с проблемами финансирования, размещением государственных заказов, сбором платежей, эффективным использованием бюджетных средств. Составление смет, планирование ведомственного бюджета и многие другие навыки необходимы для того, чтобы правильно распоряжаться деньгами, вверенными обществом, достигать при этом лучших результатов и решать наболевшие общественные вопросы. Подход, на мой взгляд, правильный. Руководителям государственных учреждений выделяются огромные средства, и он должен уметь правильно ими распорядиться. В российской системе подготовки аналогов нет. Финансы преподаются на самом общем уровне (устройство бюджетной системы и пр.). Финансовый менеджмент в программе отсутствует. Кстати, в западной практике публичные финансы затрагивают специализированные вопросы, касающиеся привлечения финансирования для некоммерческих организаций. Например, в отдельное направление исследований выделился фанд-райзинг (fund-rising), спонсоринг (sponsoring).

Вводным курсом обычно выступает Теория государственного управления – Public Administration Theory.
Ключевыми дисциплинами являются:
• Организации и менеджмент (Organizations and Management)
• Управление человеческими ресурсами (HRM – Human Resources Management)
• Бюджетирование в государственных и некоммерческих организациях (Budgeting in Public and Nonprofit Organizations)
Также преподается ряд дополнительных дисциплин, таких как административная этика (Administrative Ethics).
Кстати, по финансам имеется не менее 6-ти курсов:
1. Финансовый менеджмент в государственных и некоммерческих организациях (Financial Management for Public and Nonprofit Organizations)
2. Капитальное финансирование и бюджетирование (Capital Financing and Budgeting)
3. Государственные финансы и трудовые отношения (Public Finance & Labor Relations Issues)
4. Вопросы финансового менеджмента (Topics in Financial Management)
5. Государственные и муниципальные фискальные проблемы (State and Local Fiscal Problems)
6. Разработка и оценка программ (Program Development and Evaluation)
Встречаются также такие дисциплины как «правительственное финансовое администрирование» (Governmental Financial Administration), государственное бюджетирование (Public Budgeting), анализ общественных проблем (Analytic Tools for Public Problems), анализ государственной политики (Public Policy Analysis).
Большое значение также уделяется маркетингу, который специально приспособлен к государственным и некоммерческим организациям.
Нередко студенты получают диплом по дополнительным специальностям:
• Праву – Law (MPA/JD)
• Международным отношениям – International Studies (MPA/MA)
• Бизнесу – Business (MPA/MBA)
• Социальной работе – Social Work (MPA/MSW)
• Прикладным исследованиям – Survey Research (MPA/ MA)
Таким образом, появляется специализация в рамках государственного управления.

Конечно, в России может быть и не стоит копировать зарубежный опыт. Но пересмотреть программу, обеспечить связь с практикой и теорией государственного управления необходимо.

Например, требуется детально изучать бухгалтерский учет в бюджетных учреждениях (сейчас обычный то бухучет почти не изучается – всего лишь зачет, а не экзамен). Требуется ввести изучение основ отслеживания и измерения функционирования некоммерческих и государственных учреждений (Public Performance Measurement).

Кроме того, важно ввести в процесс обучения достижения современного менеджмента. Например, такие вопросы, как улучшение бизнес-процессов, электронное правительство и многое другое. Но самый главный шаг должен быть сделан в отношении прикладных финансов. На практике это требуется в первую очередь.