Здесь размещены авторские публикации по вопросам государственного управления

ГОСУДАРСТВЕННАЯ СЛУЖБА В СИСТЕМЕ ГОСУДАРСТВЕННОГО УПРАВЛЕНИЯ

Понятие государственной службы и ее особенности.
Результативность государственного управления определяется в первую очередь человеческим фактором. В современном менеджменте общепризнанным является положение, согласно которому самым ценным ресурсом любой организации являются люди. Профессионально подготовленные и соответствующим образом мотивированные, они составляют «человеческий капитал», который приносит высокую отдачу на вложенные в его развитие ресурсы. Эта концепция в полной мере применима в сфере государственного управления, где на персон, облеченных властью, возлагаются надежды всего общества на динамичное и устойчивое развитие, максимальное удовлетворение общественных нужд. При этом государственные служащие связаны обязательствами морального долга и в своих действиях должны подчинять свой частный интерес соображениям общественного блага. Поэтому профессиональная деятельность в сфере государственного управления строго регулируется административным законодательством, в котором действуют строгие предписания, охраняющие интересы государства и гражданского общества от возможного произвола чиновников. Очевидно, что те широкие последствия, которые имеет государственное управление, свидетельствуют о первостепенном значении института государственной службы.
Понятие государственной службы является комплексным и может быть рассмотрено с различных позиций. Прежде всего, следует обратить внимание на сам термин «государственная служба». Он имеет только одно истолкование – служба государству. При этом под службой обычно понимается осуществление деятельности в пользу какого-либо лица от его имени за соответствующее вознаграждение (жалованье). Это понятие также связано с качества верности, надежности, потому как человек, состоящий у кого-либо на службе, пользуется особым доверием и исполняет ответственные поручения. Первоначально под службой государству понималось служение отечеству и царю. Как известно, существовало целое сословие служилых людей – дворяне. С формированием бюрократических порядков в государственном управлении в эпоху Петра Великого служба царю становится службой государству.
Государственная служба может рассматриваться как форма участия граждан в управлении путем поступления на государственную службу.
Государственная служба может также пониматься как система чиновничества, т.е. государственный аппарат, состоящий из особой категории людей, наделенных властными полномочиями – государственных служащих. И, наконец, государственная служба может пониматься как особый вид деятельности в сфере управления. Кроме того, следует также учитывать также и то, что государственная служба является объектом управления со стороны кадровых органов, которые стремятся развивать государственную службу и добиваются ее эффективности.
В соответствии с законом «О системе государственной службы Российской Федерации» от 27 мая 2003 г., под государственной службой понимается профессиональная служебная деятельность граждан Российской Федерации по обеспечению исполнения полномочий:
Российской Федерации;
федеральных органов государственной власти, иных федеральных государственных органов;
субъектов Российской Федерации;
органов государственной власти субъектов Российской Федерации, иных государственных органов субъектов Российской Федерации;
лиц, замещающих должности, устанавливаемые Конституцией Российской Федерации, федеральными законами для непосредственного исполнения полномочий федеральных государственных органов;
лиц, замещающих должности, устанавливаемые конституциями, уставами, законами субъектов Российской Федерации для непосредственного исполнения полномочий государственных органов субъектов Российской Федерации.
В законодательстве упоминаются правовые, организационные, финансовые и методические основы государственной службы, для развития и укрепления которых применяются правовое регулирование, кадровая политика, регулирование оплаты труда и материально-технического обеспечения, использование информационно-управленческих технологий, образовательные программы подготовки кадров и повышения квалификации.

Модели государственной службы.
Различают несколько моделей государственной службы. Наиболее распространенной является административная (бюрократическая) модель государственной службы. Бюрократические начала в государственном управлении очень сильны, но, тем не менее, в развитых странах предпринимаются попытки преодолеть их недостатки путем реализации альтернативной модели государственного управления – менеджеральной системы, заимствующей все лучшее, что накоплено в частном секторе.
В зависимости от особенностей формы правления в том или ином государстве возможно построение государственной службы согласно 2 взаимоисключающим концепциям. Для англосаксонской государственной системы характерно применение доктрины совместимости депутатского мандата с должностью в исполнительном аппарате государства (в России такая конструкция вопреки правовым запретам часто встречается на региональном уровне, когда должностные лица муниципальных образований входят в состав представительного органа субъекта федерации). Как правило, ключевые посты в исполнительном аппарате закрепляются за представителями победившей на выборах партии.
Для континентальной государственной системы, напротив, характерен принцип несовместимости депутатского мандата с должностью в исполнительном аппарате государства.
К этим конструкциям тесно примыкают еще две доктрины, затрагивающие вопросы комплектования государственного аппарата. Доктрина лояльности считает разумным комплектовать государственный аппарат сторонниками победившей на выборах партии. Этот принцип может сочетаться с сохранением депутатского мандата, либо с требованием прекращения депутатских полномочий. Доктрина нейтральности, наоборот, считает, что опытные и квалифицированные служащие ценны сами по себе. Они выступают противовесом политическому популизму и тенденциям к постоянным переменам, а потому привносят в государственную деятельность известный элемент стабильности. Предполагается, что партии приходят и уходят, а государственные служащие остаются профессионально исполнять свои обязанности. Несменяемость государственных служащих в условиях смены правящей политической верхушки, как правило, сочетается с многопартийностью. Кроме того, как это видно невооруженным взглядом она реализует принцип профессионализма в противовес системе добычи, о которой чуть ниже. В последнее время в России отрабатываются различные варианты организации государственной службы. Все больше высказываний раздается в пользу перехода от принципа нейтральности к некоторым элементам политического контроля над государственной службой со стороны победивших на выборах партий в рамках концепции правительства, опирающегося на парламентское большинство. К этому стоит только добавить, что контроль «народных представителей» за деятельностью правительства был одним из основных требований оппозиции в период революции 1905-1907 гг. и даже был провозглашен (но не реализован) в императорском Манифесте от 17 октября 1905 г.

Способы комплектования государственного аппарата могут быть сгруппированы согласно 2 различным подходам. Первый из них именуется системой добычи (spoils system), второй – системой заслуг (merit system).
Система добычи (в российском варианте «система блата») означает, что победивший на выборах президент, премьер-министр или парламент в зависимости от формы правления формирует персональный состав государственных органов из своего окружения и своих сторонников. Эта же система может использоваться губернаторами при назначении «своих людей» в органы власти субъектов федерации и даже в территориальные органы федеральных органов власти, даже если для этого требуется всего лишь процедура согласования. При такой системе во власть допускаются только хорошо знакомые «политической элите» люди, связанные круговой порукой.
Система заслуг предполагает карьерное продвижение государственных служащих и конкурсы на замещение вакантных должностей в соответствии со способностями и профессиональной подготовкой. Ценз здесь один – профессиональная пригодность. Занятие должностей происходит не на основе назначения, а на основе выборов. Такой порядок реализует участие самих граждан в государственном управлении через свободный доступ к занятию должностей государственной службы. Система заслуг в принципе призвана обеспечить приток в государственный аппарат лучших представителей общества. В США переход к ней был начат в 1883 г., когда был принят закон Пэндлтона. С тех пор ни одно министерство не может самостоятельно подбирать себе кадры, минуя управление кадровой службы. Однако и там высшие должности комплектуются по системе добычи. В демократическом обществе, безусловно, должна господствовать система заслуг. В России по многим параметрам в основном преобладает система добычи, хотя формально конкурсы проводятся.
Одной из основных категорий государственной службы является государственная должность. Под должностью понимается наделение лица определенным кругом прав, обязанностей и ответственности. Поэтому должность является одним из основных элементов организации, в т.ч. и государственного органа и государственного аппарата в целом.
Прежде всего, следует выделить должности предусмотренные конституцией и уставами (конституциями) субъектов. В соответствие с законом «Об организации государственной службы в Российской Федерации» 1995 года, к государственным служащим не относились высшие категории чиновников, которые избираются и должности которых закреплены в основном законе. Этим законом предусматривалось выделение трех категорий должностей: А, Б и В. Должности категории А рассматривались как политические, а должности категорий Б и В являлись должностями государственной службы.
Если обратиться к мировому опыту, то это довольно распространенное явление. В некоторых странах их относят к государственным служащим с особым статусом. В состав этой категории входят должности для непосредственного исполнения полномочий органов (должности первых лиц), установленных Конституцией РФ, конституциями и уставами субъектов. Это так называемые политики, которые избираются населением и потому склонны к демонстративному, популистскому поведению. Их функционирование не укладывается в общую схему регулирования государственной службы, а их правовой статус регулируется специальными законами. Теперь перейдем собственно к должностям государственной службы.
В мировой практике известно три вида должностей государственной службы: патронажные, конкурсные и карьерные. Подбор на патронажные должности осуществляется в соответствии с пристрастиями лица, замещающего должность политической категории. На эти должности руководитель ведомства часто назначает людей из своего окружения, которым он может доверять. К патронажным должностям относятся такие категории как заместители, советники, помощники, секретари.
По новому законодательству с 2003 года должности, которые раньше относились к категории А принято относить к категории «руководители». Эти должности включены в состав государственной службы. Такой подход, вероятно, обоснован широко распространенными представлениями о том, что технические должности (министерские, административные) должны занимать не «политики», а «хозяйственники», решающие конкретные вопросы. Вместе с тем, следует заметить, что главам федеральных и региональных органов государственной власти приходится решать как хозяйственные, так и политические вопросы. Однако поскольку эти должности замещаются в порядке назначения, их целесообразно рассматривать как должности государственной службы.
По закону «О системе государственной службы в Российской Федерации» в неявном виде разграничиваются понятия «обеспечение исполнения полномочий» и собственно «исполнение полномочий» Российской Федерации, ее субъектов, органов государственной власти. Деятельность лиц, замещающих государственные должности Российской Федерации, и лиц, замещающих государственные должности субъектов Российской Федерации, федеральным законом «О системе государственной службы» не регулируется. Из этого следует, что такие должности (установленные Конституцией РФ, конституциями и уставами субъектов) не относятся к должностям государственной службы и являются «политическими». Это должности Президента, Премьер-министра, глав, президентов республик, краев и областей и т.д.
Такое разделение видно из определения государственной гражданской службы: «государственная гражданская служба - вид государственной службы, представляющей собой профессиональную служебную деятельность граждан на должностях государственной гражданской службы по обеспечению исполнения полномочий федеральных государственных органов, государственных органов субъектов Российской Федерации, лиц, замещающих государственные должности Российской Федерации, и лиц, замещающих государственные должности субъектов Российской Федерации».
Более развернутое определение должности дано законом «О гражданской государственной службе в Российской Федерации», по которому государственные должности Российской Федерации и государственные должности субъектов Российской Федерации - это должности, устанавливаемые Конституцией Российской Федерации, федеральными законами для непосредственного исполнения полномочий федеральных государственных органов, и должности, устанавливаемые конституциями, законами субъектов Российской Федерации для непосредственного исполнения полномочий государственных органов субъектов Российской Федерации.
Т.е. должности по-прежнему делятся на государственные должности Российской Федерации и субъектов федерации, которые регулируются непосредственно Конституционными актами, и государственные должности государственной службы, которые регламентируются законодательством о государственной службе. К сожалению, новое законодательство содержит крайне неудачные, запутанные формулировки, которые могут быть превратно поняты при поверхностном прочтении.
Очень важен вопрос о специализации в государственном управлении. Во многих странах, например, в Великобритании, предпочтение отдается администраторам широкого профиля, так называемым дженералистам. Считается, что специалисты мало подходят для административной работы, поскольку нужно учитывать широкий круг интересов. Критериями принятия решений в этой области служит здравый смысл, простые, доступные пониманию широкой общественности формулировки. Администратор должен обеспечивать баланс различных интересов. Д.Стил обращает внимание на то, что "дженералисты" могут обобщить опыт работы всего государственного механизма только перестав выполнять экспертные функции в конкретных областях деятельности.
В России даже высказывалось предложение о ротации лиц, замещающих правительственные должности. Однако с большим трудом можно представить во главе министерства финансов бывшего министра транспорта, а во главе министерства строительства министра образования или культуры. Финансы, например, требуют серьезнейшей профессиональной подготовки и понимания различных тонкостей и нюансов не только бюджетного процесса, но и работы фондового рынка, побуждений инвесторов, знание огромного клубка макроэкономических взаимозависимостей.
Вместе с тем, многие ученые и политики являются сторонниками специализации в государственном управлении. Апологеты «специалистов» утверждают, что чрезмерный акцент на совершенствование системы управления в целом идет в ущерб конкретным направлениям и целевым задачам. По всей видимости, в этом вопросе разумно выдерживать баланс. С помощью чистой математики очень легко доказать, что самый широкий специалист не знает ничего обо всем, а самый узкий специалист знает все ни о чем.
Этот вопрос требует серьезных эмпирических исследований. На основе данных об образовании госслужащих можно определить, какую долю в административном аппарате и представительных органах занимают «дженералисты», а какую «специалисты». При этом необходимо учитывать не только общие данные, но и корреляцию с профилем ведомств.
В Великобритании вырисовывается следующая картина: среди руководителей подразделений госаппарата 25% - специалисты и 75% - дженералисты.

Правовое регулирование государственной службы
Основным правовым актом, регламентирующим сферу государственной службы, является закон от 27 мая 2003 г. «О системе государственной службы Российской федерации», который упорядочил структуру государственной службы. Этот закон устанавливает единую, целостную систему, которая должна обеспечить комплексную нормативно-правовую основу регулирования государственной службы. Прежде всего, закон «О системе государственной службы Российской Федерации» провел разграничение государственной службы на федеральную государственную службу и государственную гражданскую службу субъектов федерации. В свою очередь федеральная государственная служба делится на три вида: федеральную гражданскую службу, военную службу и правоохранительную службу (понятие правоохранительной службы введено впервые этим законом). До принятия этого закона военная и правоохранительная службы юридически не входили в состав государственной службы.
Отдельные категории госслужащих в своей деятельности руководствуются специальными законами: о прокуратуре, о судах и судоустройстве. В соответствии с законом «О системе государственной службы» должны быть также приняты соответствующие федеральные законы о видах государственной службы. На госслужащих также, в части не противоречащей законодательству о государственной службе, распространяется законодательство о труде, о социальном обеспечении.
В целях регулирования государственной службы принимается значительное число подзаконных нормативных актов, как общего, так и индивидуального характера: от указов и распоряжений Президента, постановлений Правительства до приказов и распоряжений министерств и ведомств.
В соответствие с федеральным законом «О государственной гражданской службе» от 27 июля 2004 г. № 79-ФЗ, государственная гражданская служба – вид государственной службы, представляющей собой профессиональную служебную деятельность граждан Российской Федерации на должностях государственной гражданской службы Российской Федерации по обеспечению исполнения полномочий федеральных государственных органов, государственных органов субъектов Российской Федерации, лиц, замещающих государственные должности Российской Федерации, и лиц, замещающих государственные должности субъектов Российской Федерации (включая нахождение в кадровом резерве и другие случаи).
В соответствие с классификацией должностей государственной гражданской службы, они подразделяются на категории и группы. Всего установлено 4 категории.
1) руководители – должности руководителей и заместителей руководителей государственных органов и их структурных подразделений (далее также - подразделение), должности руководителей и заместителей руководителей территориальных органов федеральных органов исполнительной власти и их структурных подразделений, должности руководителей и заместителей руководителей представительств государственных органов и их структурных подразделений, замещаемые на определенный срок полномочий или без ограничения срока полномочий;
2) помощники (советники) – должности, учреждаемые для содействия лицам, замещающим государственные должности, руководителям государственных органов, руководителям территориальных органов федеральных органов исполнительной власти и руководителям представительств государственных органов в реализации их полномочий и замещаемые на определенный срок, ограниченный сроком полномочий указанных лиц или руководителей;
3) специалисты – должности, учреждаемые для профессионального обеспечения выполнения государственными органами установленных задач и функций и замещаемые без ограничения срока полномочий;
4) обеспечивающие специалисты – должности, учреждаемые для организационного, информационного, документационного, финансово-экономического, хозяйственного и иного обеспечения деятельности государственных органов и замещаемые без ограничения срока полномочий.
Также устанавливается 5 групп должностей государственной гражданской службы:
1) высшие должности гражданской службы;
2) главные должности гражданской службы;
3) ведущие должности гражданской службы;
4) старшие должности гражданской службы;
5) младшие должности гражданской службы.
Таким образом, самый низкий уровень государственной службы – младший обеспечивающий специалист, а самый высокий – высший руководитель.
Кроме того, законодательством предусматриваются классные чины, которые соответствуют группам государственной службы. Классные чины присваиваются в соответствие с замещаемой должностью в пределах группы должностей:
1) действительный государственный советник Российской Федерации 1, 2 или 3-го класса (высшая группа).
2) государственный советник Российской Федерации 1, 2 или 3-го класса (главная группа).
3) советник государственной гражданской службы Российской Федерации 1, 2 или 3-го класса (ведущая группа).
4) референт государственной гражданской службы Российской Федерации 1, 2 или 3-го класса (старшая группа).
5) секретарь государственной гражданской службы Российской Федерации 1, 2 или 3-го класса (младшая группа).
На гражданской службе вправе находиться граждане Российской Федерации с 18 до 65 лет.
Кандидаты на замещение той или иной должности должны соответствовать квалификационным требованиям.
По общему правилу поступление гражданина на государственную службу осуществляется по результатам конкурса. Однако законодательство устанавливает широкий перечень исключений из этого правила. Прежде всего, это должности, на которые назначает Президент и Правительство.
При поступлении на гражданскую службу может устанавливаться испытание. Срок испытания может устанавливаться продолжительностью от 3 месяцев до 1 года.
Устанавливается модель взаимоотношений по найму на государственную службу в соответствие со служебным контрактом.
Служебный контракт - соглашение между представителем нанимателя и гражданином, поступающим на гражданскую службу, или гражданским служащим о прохождении гражданской службы и замещении должности гражданской службы. Служебным контрактом устанавливаются права и обязанности сторон.
Государственным нанимателем для федеральных государственных служащих является Российская Федерация, для государственных гражданских служащих субъектов Российской Федерации - соответствующий субъект Российской Федерации.
Представитель нанимателя - руководитель государственного органа, лицо, замещающее государственную должность, либо представитель указанных руководителя или лица, осуществляющие полномочия нанимателя от имени Российской Федерации или субъекта Российской Федерации.
Служебный контракт заключается в письменной форме в двух экземплярах, каждый из которых подписывается сторонами. Один экземпляр служебного контракта передается гражданскому служащему, другой хранится в его личном деле.
Служебный контракт может быть 2-х видов: 1) служенный контракт на неопределенный срок и 2) срочный служебный контракт (на срок от 1 года до 5 лет).
Закон «О государственной гражданской службе» содержит понятие конфликта интересов на государственной службе, под которым подразумевается ситуация, при которой личная заинтересованность гражданского служащего влияет или может повлиять на объективное исполнение им должностных обязанностей и при которой возникает или может возникнуть противоречие между личной заинтересованностью гражданского служащего и законными интересами граждан, организаций, общества, субъекта Российской Федерации или Российской Федерации, способное привести к причинению вреда этим законным интересам.
Для разрешения указанной ситуации создается Комиссия по урегулированию конфликтов интересов, в которую входят представитель нанимателя и уполномоченные им гражданские служащие (в том числе из подразделения по вопросам государственной службы и кадров, юридического (правового) подразделения и подразделения, в котором гражданский служащий, являющийся стороной конфликта интересов, замещает должность гражданской службы), представитель соответствующего органа по управлению государственной службой, а также представители научных и образовательных учреждений, других организаций, приглашаемые органом по управлению государственной службой по запросу представителя нанимателя в качестве независимых экспертов - специалистов по вопросам, связанным с гражданской службой, без указания персональных данных экспертов. Число независимых экспертов должно составлять не менее одной четверти от общего числа членов комиссии.
Муниципальная служба является самостоятельной и может соотноситься с государственной службой лишь в соответствии с принципом взаимосвязи государственной и муниципальной службы. Закон «Об основах муниципальной службы в Российской Федерации» содержит положение, по которому на муниципальную службу распространяются нормы, относящиеся к государственной службе в части не урегулированной законодательством о местном самоуправлении. Более того, содержание норм, регулирующих государственную службу и муниципальную службу во многом идентично. В этом отношении взаимосвязь государственной и муниципальной службы прослеживается отчетливо. В развитых странах, например, в США, Великобритании, Франции, как правило, местная служба (local service) является разновидностью государственной службы, что, впрочем, соответствует выбранной там государственной модели организации местного самоуправления (local self-governance).
Взаимосвязь гражданской службы и муниципальной службы обеспечивается посредством:
1) единства основных квалификационных требований к должностям гражданской службы и должностям муниципальной службы;
2) единства ограничений и обязательств при прохождении гражданской службы и муниципальной службы;
3) единства требований к профессиональной подготовке, переподготовке и повышению квалификации гражданских служащих и муниципальных служащих;
4) учета стажа муниципальной службы при исчислении стажа гражданской службы и стажа гражданской службы при исчислении стажа муниципальной службы;
5) соотносительности основных условий оплаты труда и социальных гарантий гражданских служащих и муниципальных служащих;
6) соотносительности основных условий государственного пенсионного обеспечения граждан, проходивших гражданскую службу, и граждан, проходивших муниципальную службу, и их семей в случае потери кормильца.

Организация и принципы государственной службы

Закон 2003 г. «О системе государственной службы Российской Федерации» устанавливает следующие принципы построения и функционирования системы государственной службы:
1) федерализм, обеспечивающий единство системы государственной службы и соблюдение конституционного разграничения предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Российской Федерации;
2) законность;
3) приоритет прав и свобод человека и гражданина, их непосредственное действие, обязательность их признания, соблюдения и защиты;
4) равный доступ граждан к государственной службе;
5) единство правовых и организационных основ государственной службы, предполагающее законодательное закрепление единого подхода к организации государственной службы;
6) взаимосвязь государственной службы и муниципальной службы;
7) открытость государственной службы и ее доступность общественному контролю, объективное информирование общества о деятельности государственных служащих;
8) профессионализм и компетентность государственных служащих;
9) защита государственных служащих от неправомерного вмешательства в их профессиональную служебную деятельность как государственных органов и должностных лиц, так и физических и юридических лиц.
В соответствие с законом «О гражданской государственной службе» для гражданских государственных служащих предусмотрена следующая система принципов, почти в точности повторяющая общую систему принципов государственной службы:
1) приоритет прав и свобод человека и гражданина;
2) единство правовых и организационных основ федеральной гражданской службы и гражданской службы субъектов Российской Федерации;
3) равный доступ граждан, владеющих государственным языком Российской Федерации, к гражданской службе и равные условия ее прохождения независимо от пола, расы, национальности, происхождения, имущественного и должностного положения, места жительства, отношения к религии, убеждений, принадлежности к общественным объединениям, а также от других обстоятельств, не связанных с профессиональными и деловыми качествами гражданского служащего;
4) профессионализм и компетентность гражданских служащих;
5) стабильность гражданской службы;
6) доступность информации о гражданской службе;
7) взаимодействие с общественными объединениями и гражданами;
8) защищенность гражданских служащих от неправомерного вмешательства в их профессиональную служебную деятельность.
Кроме того, следует отметить также и то, что ряд принципов государственной службы может быть отнесен к аспекту служебного поведения государственных служащих. В данном отношении действует указ Президента от 12 августа 2002 г. "Об утверждении общих принципов служебного поведения государственных служащих", который 18 общих принципов служебного поведения. Слово «общий» предполагает, что в отдельных сферах деятельности подзаконными актами могут быть установлены дополнительные принципы служебного поведения или конкретизированы перечисленные в указе.
Государственный служащий, сознавая свою ответственность перед государством, обществом и гражданами, призван:
1) исполнять должностные (служебные) обязанности добросовестно, на высоком профессиональном уровне в целях обеспечения эффективной работы государственного органа;
2) исходить из того, что признание, соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина определяют основной смысл и содержание деятельности органов государственной власти и государственных служащих;
3) осуществлять свою деятельность в рамках установленной законами и подзаконными нормативными правовыми актами компетенции государственного органа;
4) не оказывать предпочтения каким-либо профессиональным или социальным группам и организациям, быть независимым от влияния со стороны граждан, профессиональных или социальных групп и организаций;
5) исключать действия, связанные с влиянием каких-либо личных, имущественных (финансовых) и иных интересов, препятствующих добросовестному исполнению должностных (служебных) обязанностей;
6) соблюдать установленные законом ограничения для государственных служащих;
7) соблюдать политическую нейтральность, исключающую возможность какого-либо влияния на свою служебную деятельность решений политических партий или иных общественных объединений;
8) соблюдать нормы служебной, профессиональной этики и правила делового поведения;
9) проявлять корректность и внимательность в обращении с гражданами и представителями организаций;
10) проявлять терпимость и уважение к обычаям и традициям народов России, учитывать культурные и иные особенности различных этнических, социальных групп и конфессий, способствовать межнациональному и межконфессиональному согласию;
11) воздерживаться от поведения, которое могло бы вызвать сомнение в объективном исполнении государственным служащим должностных (служебных) обязанностей, а также избегать конфликтных ситуаций, способных нанести ущерб его репутации или авторитету государственного органа;
12) при угрозе возникновения конфликта интересов - ситуации, когда личная заинтересованность влияет или может повлиять на объективное исполнение должностных (служебных) обязанностей, - сообщать об этом непосредственному руководителю и выполнять его решение, направленное на предотвращение или урегулирование данного конфликта интересов;
13) не использовать свое служебное положение для оказания влияния на деятельность государственных органов, организаций, должностных лиц, государственных служащих и граждан при решении вопросов, лично его касающихся;
14) воздерживаться от публичных высказываний, суждений и оценок в отношении деятельности государственных органов, их руководителей, если это не входит в его должностные (служебные) обязанности;
15) соблюдать установленные в государственном органе правила публичных выступлений и предоставления служебной информации;
16) уважительно относиться к деятельности представителей средств массовой информации по информированию общества о работе государственного органа, а также оказывать им в установленных законами случаях и порядке содействие в получении достоверной информации.
Государственный служащий, наделенный организационно-распорядительными полномочиями по отношению к другим государственным служащим, также призван:
17) принимать меры по предотвращению и урегулированию конфликта интересов;
18) не допускать случаев принуждения государственных служащих к участию в деятельности политических партий, иных общественных объединений.

Структура государственной службы
Структура государственной службы это ее внутреннее разграничение на составные элементы, увязанные в единое целое. Государственная служба, как уже подчеркивалось, представляет собой многообразное, комплексное явление и потому может быть структурирована по различным критериям. Прежде всего, выделяют уровни, виды и типы государственной службы. Большую ценность также представляет классификация должностей государственной службы и классификация государственных служащих. Комплексная структура государственной службы представлена в таблице, но стоит учитывать, что могут существовать также и другие критерии классификации.
Уровни государственной службы.
Государственную службу принято делить на 2 уровня: федеральную и региональную (уровень субъектов федерации). Последняя может иметь особенности, установленные законодательством субъектов федерации, но вместе с тем на нее распространяются общие положения, закрепленные модельными законами «О системе государственной службы Российской Федерации» и «О гражданской государственной службе Российской Федерации». Уровень муниципальной службы юридически не может быть отнесен к третьему уровню государственной службы, но логически он может быть поставлен на это место, исходя из принципов государственного суверенитета, государственной целостности, единства системы государственной власти. Вся разница в том, что по определению, государственный служащий осуществляет свою деятельность от имени и в пользу государства, а муниципальный служащий – от имени и в пользу муниципального образования, т.е. местного общества. В этом заключается устанавливаемая законодательством общественная природа местного самоуправления. Но, поскольку проект нового закона о местном самоуправлении последовательно проводит принцип властной вертикали и на сферу местного самоуправления, то очевидно, муниципальная служба должна рассматриваться в тесной связи, но не в зависимости от государственной службы. По всей видимости, именно это отражено принципом взаимосвязи государственной и муниципальной службы, закрепленном в законе «О системе государственной службы Российской Федерации».
Виды государственной службы.
Государственная служба может быть разделена на виды по нескольким критериям типологизации.
По принципу разделения властей государственная служба делится на исполнительную (или административную), парламентскую (или законотворческую), и судебную, а также государственную службу в органах с особым статусом (Прокуратура и иные контрольные органы – Счетная Палата, Уполномоченный по правам человека, Центральный банк и др.).
Кроме того, функциональный принцип также является веским основанием для систематизации госслужащих. В соответствии с данным критерием различают разновидности государственной службы, согласно предметам ведения государственных органов.
С этих позиций государственная служба делится на общую и специализированную. Первый случай распространяется на государственных служащих, которые исполняют свои профессиональные обязанности в органах с общей компетенцией – Администрация Президента, аппараты Государственной Думы и Совета Федерации, аппарат Правительства, аппараты высшего, представительного и исполнительного органов субъектов федерации. Этот случай затрагивает также тех государственных служащих, которые выполняют широкий перечень задач в отраслевых министерствах и ведомствах. Специализированная государственная служба встречается либо в органах с очень узкой компетенцией (Министерство по налогам и сборам, Уполномоченный по правам человека, Счетная Палата и др.), либо в органах с широкой компетенцией в отношении «узких» специалистов, на которых возлагается решение специфических задач.
Федеральная гражданская государственная служба является наиболее диверсифицированной.
Правоохранительная служба - вид федеральной государственной службы, представляющей собой профессиональную служебную деятельность граждан на должностях правоохранительной службы в государственных органах, службах и учреждениях, осуществляющих функции по обеспечению безопасности, законности и правопорядка, по борьбе с преступностью, по защите прав и свобод человека и гражданина.
К таким органам относятся органы судебной системы, органы прокуратуры, органы внутренних дел, таможенные органы, органы федеральной службы безопасности, органы юстиции, органы судебно-исполнительной системы (приставы-исполнители), государственный нотариат. Важной особенностью правоохранительной службы является то обстоятельство, что ее сотрудники наделены правом давать обязательные указания гражданам и юридическим лицам, а также применять меры принуждения. Органы правоохранительной системы, поэтому, часто называют силовыми органами, а их сотрудников силовиками.
Военная государственная служба исторически является первым видом государственной службы. В соответствии со ст.2 закона «О воинской обязанности и военной службе» военная служба - особый вид федеральной государственной службы, исполняемой гражданами в Вооруженных Силах, а также в пограничных войсках Федеральной пограничной службы, во внутренних войсках Министерства внутренних дел, в Железнодорожных войсках, войсках Федерального агентства правительственной связи и информации при Президенте, войсках гражданской обороны, инженерно-технических и дорожно-строительных воинских формированиях при федеральных органах исполнительной власти, Службе внешней разведки, органах Федеральной службы безопасности, органах Федеральной пограничной службы, федеральных органах правительственной связи и информации, федеральных органах государственной охраны, федеральном органе обеспечения мобилизационной подготовки органов государственной власти, воинских подразделениях Государственной противопожарной службы Министерства по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий и создаваемых на военное время специальных формированиях.
По характеру деятельности государственных служащих и организационным особенностям, подчинению внутреннему дисциплинарному распорядку также выделяется военизированная государственная служба, которая охватывает спасательную службу (МЧС), Государственную противопожарную службу, охранную службу (вневедомственную охрану при МВД, МПС, Федеральную Службу Охраны), казачьи формирования.

Классификация государственных служащих
Все государственные должности государственной службы подразделяются на 5 групп: младшие, старшие, ведущие, главные и высшие. Каждая из этих групп различается объемом полномочий, важностью принимаемых решений и квалификационными требованиями к замещению соответствующей должности. В частности, замещение должностей той или иной группы связывается с рядом условий, прежде всего с образовательным цензом.
Государственным служащим присваиваются квалификационные разряды. В какой то степени они повторяют опыт петровской Табели о рангах 1722 г., установившей систему из 14 классных чинов. Предусмотрено 5 групп таких разрядов: 1) референт, 2) советник, 3) советник Российской Федерации, 4) государственный советнику Российской Федерации, 5) действительный государственный советник Российской Федерации. В каждой группе разрядов предусматривается 3 степени градации: 1, 2 и 3 классы. Всего, таким образом, имеется 15 квалификационных разрядов. Квалификационные разряды для воинской и правоохранительной службы и некоторых видов гражданской службы применяются в виде воинских, специальных званий, дипломатических рангов.
Квалификационные присваиваются на основе аттестации или по результатам государственного квалификационного экзамена в соответствии с отмеченным уровнем профессиональной подготовки, выслуге лет.

Правовой статус государственных служащих
Правовой статус государственных служащих включает права, обязанности, ограничения и запреты, а также гарантии государственных служащих, которые закреплены в соответствующих законах о видах государственной службы. Кроме того, к статусу государственного служащего должны быть также отнесены полномочия, связанные с занимаемой должностью и определяющие место во властной иерархии.
Права подразделяются на 2 группы:
1. права, относящиеся к существу служебной деятельности (обеспечение надлежащих организационно-технических условий, необходимых для исполнения должностных обязанностей; ознакомление с должностным регламентом и иными документами, определяющими его права и обязанности по замещаемой должности гражданской службы, критериями оценки эффективности исполнения должностных обязанностей, показателями результативности профессиональной служебной деятельности и условиями должностного роста; получение в установленном порядке информации и материалов, необходимых для исполнения должностных обязанностей, а также на внесение предложений о совершенствовании деятельности государственного органа; доступ в установленном порядке к сведениям, составляющим государственную тайну, если исполнение должностных обязанностей связано с использованием таких сведений; доступ в установленном порядке в связи с исполнением должностных обязанностей в государственные органы, органы местного самоуправления, общественные объединения и иные организации).
2. права, сопутствующие статусу государственного служащего (отдых, обеспечиваемый установлением нормальной продолжительности служебного времени, предоставлением выходных дней и нерабочих праздничных дней, а также ежегодных оплачиваемых основного и дополнительных отпусков; оплату труда и другие выплаты в соответствии с настоящим Федеральным законом, иными нормативными правовыми актами Российской Федерации и со служебным контрактом; ознакомление с отзывами о его профессиональной служебной деятельности и другими документами до внесения их в его личное дело, материалами личного дела, а также на приобщение к личному делу его письменных объяснений и других документов и материалов; защиту сведений о гражданском служащем; должностной рост на конкурсной основе; профессиональную переподготовку, повышение квалификации и стажировку в порядке, установленном настоящим Федеральным законом и другими федеральными законами; членство в профессиональном союзе; рассмотрение индивидуальных служебных споров в соответствии с настоящим Федеральным законом и другими федеральными законами; проведение по его заявлению служебной проверки; защиту своих прав и законных интересов на гражданской службе, включая обжалование в суд их нарушения; медицинское страхование в соответствии с настоящим Федеральным законом и федеральным законом о медицинском страховании государственных служащих Российской Федерации; государственную защиту своих жизни и здоровья, жизни и здоровья членов своей семьи, а также принадлежащего ему имущества; государственное пенсионное обеспечение в соответствии с федеральным законом; гражданский служащий вправе с предварительным уведомлением представителя нанимателя выполнять иную оплачиваемую работу, если это не повлечет за собой конфликт интересов).
Обязанности могут быть подразделены на общегражданские, служебные (относящиеся к существу служебной деятельности и сопутствующие статусу государственной службы) и должностные (непосредственно связанные с полномочиями, устанавливаемые конкретной должностью).
К общегражданским обязанностям относятся те, которые закреплены в Конституции и в иных нормативных актах.
Служебные обязанности по существу служебной деятельности:
1) исполнять должностные обязанности в соответствии с должностным регламентом;
2) исполнять поручения соответствующих руководителей, данные в пределах их полномочий, установленных законодательством Российской Федерации;
3) соблюдать при исполнении должностных обязанностей права и законные интересы граждан и организаций;
4) соблюдать служебный распорядок государственного органа;
5) поддерживать уровень квалификации, необходимый для надлежащего исполнения должностных обязанностей;
6) не разглашать сведения, составляющие государственную и иную охраняемую федеральным законом тайну, а также сведения, ставшие ему известными в связи с исполнением должностных обязанностей, в том числе сведения, касающиеся частной жизни и здоровья граждан или затрагивающие их честь и достоинство;
7) беречь государственное имущество, в том числе предоставленное ему для исполнения должностных обязанностей;
Сопутствующие статусу служебные обязанности:
1) представлять в установленном порядке предусмотренные федеральным законом сведения о себе и членах своей семьи, а также сведения о полученных им доходах и принадлежащем ему на праве собственности имуществе, являющихся объектами налогообложения, об обязательствах имущественного характера (далее - сведения о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера);
2) сообщать о выходе из гражданства Российской Федерации или о приобретении гражданства другого государства в день выхода из гражданства Российской Федерации или в день приобретения гражданства другого государства;
3) соблюдать ограничения, выполнять обязательства и требования к служебному поведению, не нарушать запреты, которые установлены законодательством.
4) сообщать представителю нанимателя о личной заинтересованности при исполнении должностных обязанностей, которая может привести к конфликту интересов, принимать меры по предотвращению такого конфликта.
Гражданский служащий не вправе исполнять данное ему неправомерное поручение. При получении от соответствующего руководителя поручения, являющегося, по мнению гражданского служащего, неправомерным, гражданский служащий должен представить в письменной форме обоснование неправомерности данного поручения с указанием положений законодательства Российской Федерации, которые могут быть нарушены при исполнении данного поручения, и получить от руководителя подтверждение этого поручения в письменной форме. В случае подтверждения руководителем данного поручения в письменной форме гражданский служащий обязан отказаться от его исполнения. В случае исполнения гражданским служащим неправомерного поручения гражданский служащий и давший это поручение руководитель несут дисциплинарную, гражданско-правовую, административную или уголовную ответственность в соответствии с федеральными законами.
Гражданские служащие подлежат обязательной государственной дактилоскопической регистрации в случаях и порядке, установленных федеральным законом.
Внутри организации права и обязанности для соответствующих должностей закрепляются во внутренних документах: штатном расписании, должностных инструкциях, правилах внутреннего трудового распорядка, положениях, уставах, правилах работы с информацией.
Запреты и ограничения государственной службы призваны противодействовать возможным должностным злоупотреблениям и проявлениям коррупции со стороны госслужащих.
Гражданин не может быть принят на гражданскую службу, а гражданский служащий не может находиться на гражданской службе в случае:
1) признания его недееспособным или ограниченно дееспособным решением суда, вступившим в законную силу;
2) осуждения его к наказанию, исключающему возможность исполнения должностных обязанностей по должности государственной службы (гражданской службы), по приговору суда, вступившему в законную силу, а также в случае наличия не снятой или не погашенной в установленном федеральным законом порядке судимости;
3) отказа от прохождения процедуры оформления допуска к сведениям, составляющим государственную и иную охраняемую федеральным законом тайну, если исполнение должностных обязанностей по должности гражданской службы, на замещение которой претендует гражданин, или по замещаемой гражданским служащим должности гражданской службы связано с использованием таких сведений;
4) наличия заболевания, препятствующего поступлению на гражданскую службу или ее прохождению и подтвержденного заключением медицинского учреждения. Порядок прохождения диспансеризации, перечень таких заболеваний и форма заключения медицинского учреждения устанавливаются Правительством Российской Федерации;
5) близкого родства или свойства (родители, супруги, дети, братья, сестры, а также братья, сестры, родители и дети супругов) с гражданским служащим, если замещение должности гражданской службы связано с непосредственной подчиненностью или подконтрольностью одного из них другому;
6) выхода из гражданства Российской Федерации или приобретения гражданства другого государства;
7) наличия гражданства другого государства (других государств), если иное не предусмотрено международным договором Российской Федерации;
8) представления подложных документов или заведомо ложных сведений при поступлении на гражданскую службу;
9) непредставления установленных законом сведений или представления заведомо ложных сведений о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера.
В связи с прохождением гражданской службы гражданскому служащему запрещается:
1) участвовать на платной основе в деятельности органа управления коммерческой организацией, за исключением случаев, установленных федеральным законом;
2) замещать должность гражданской службы в случае:
а) избрания или назначения на государственную должность;
б) избрания на выборную должность в органе местного самоуправления;
в) избрания на оплачиваемую выборную должность в органе профессионального союза, в том числе в выборном органе первичной профсоюзной организации, созданной в государственном органе;
3) осуществлять предпринимательскую деятельность;
4) приобретать в случаях, установленных федеральным законом, ценные бумаги, по которым может быть получен доход;
5) быть поверенным или представителем по делам третьих лиц в государственном органе, в котором он замещает должность гражданской службы, если иное не предусмотрено настоящим Федеральным законом и другими федеральными законами;
6) получать в связи с исполнением должностных обязанностей вознаграждения от физических и юридических лиц (подарки, денежное вознаграждение, ссуды, услуги, оплату развлечений, отдыха, транспортных расходов и иные вознаграждения). Подарки, полученные гражданским служащим в связи с протокольными мероприятиями, со служебными командировками и с другими официальными мероприятиями, признаются соответственно федеральной собственностью и собственностью субъекта Российской Федерации и передаются гражданским служащим по акту в государственный орган, в котором он замещает должность гражданской службы, за исключением случаев, установленных Гражданским кодексом Российской Федерации;
7) выезжать в связи с исполнением должностных обязанностей за пределы территории Российской Федерации за счет средств физических и юридических лиц, за исключением служебных командировок, осуществляемых в соответствии с международными договорами Российской Федерации или на взаимной основе по договоренности между федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации и государственными органами других государств, международными и иностранными организациями;
8) использовать в целях, не связанных с исполнением должностных обязанностей, средства материально-технического и иного обеспечения, другое государственное имущество, а также передавать их другим лицам;
9) разглашать или использовать в целях, не связанных с гражданской службой, сведения, отнесенные в соответствии с федеральным законом к сведениям конфиденциального характера, или служебную информацию, ставшие ему известными в связи с исполнением должностных обязанностей;
10) допускать публичные высказывания, суждения и оценки, в том числе в средствах массовой информации, в отношении деятельности государственных органов, их руководителей, включая решения вышестоящего государственного органа либо государственного органа, в котором гражданский служащий замещает должность гражданской службы, если это не входит в его должностные обязанности;
11) принимать без письменного разрешения представителя нанимателя награды, почетные и специальные звания (за исключением научных) иностранных государств, международных организаций, а также политических партий, других общественных объединений и религиозных объединений, если в его должностные обязанности входит взаимодействие с указанными организациями и объединениями;
12) использовать преимущества должностного положения для предвыборной агитации, а также для агитации по вопросам референдума;
13) использовать должностные полномочия в интересах политических партий, других общественных объединений, религиозных объединений и иных организаций, а также публично выражать отношение к указанным объединениям и организациям в качестве гражданского служащего, если это не входит в его должностные обязанности;
14) создавать в государственных органах структуры политических партий, других общественных объединений (за исключением профессиональных союзов, ветеранских и иных органов общественной самодеятельности) и религиозных объединений или способствовать созданию указанных структур;
15) прекращать исполнение должностных обязанностей в целях урегулирования служебного спора.
В случае если владение гражданским служащим приносящими доход ценными бумагами, акциями (долями участия в уставных капиталах организаций) может привести к конфликту интересов, он обязан передать принадлежащие ему указанные ценные бумаги, акции (доли участия в уставных капиталах организаций) в доверительное управление в соответствии с гражданским законодательством Российской Федерации.
Гражданин после увольнения с гражданской службы не вправе:
1) замещать в течение двух лет должности, а также выполнять работу на условиях гражданско-правового договора в организациях, если отдельные функции государственного управления данными организациями непосредственно входили в его должностные обязанности;
2) разглашать или использовать в интересах организаций либо физических лиц сведения конфиденциального характера или служебную информацию, ставшие ему известными в связи с исполнением должностных обязанностей.
Гарантии государственной службы необходимы для того, чтобы защитить государственных служащих от возможных угроз и обеспечить их экономическую независимость, с тем, чтобы они могли отказаться от своекорыстных интересов и положиться полностью на государственное обеспечение.
Для обеспечения правовой и социальной защищенности гражданских служащих, повышения мотивации эффективного исполнения ими своих должностных обязанностей, укрепления стабильности профессионального состава кадров гражданской службы и в порядке компенсации ограничений, установленных настоящим Федеральным законом и другими федеральными законами, гражданским служащим гарантируются:
1) равные условия оплаты труда, а также сопоставимые показатели оценки эффективности результатов профессиональной служебной деятельности при замещении соответствующих должностей гражданской службы, если иное не установлено настоящим Федеральным законом;
2) право гражданского служащего на своевременное и в полном объеме получение денежного содержания;
3) условия прохождения гражданской службы, обеспечивающие исполнение должностных обязанностей в соответствии с должностным регламентом;
4) отдых, обеспечиваемый установлением нормальной продолжительности служебного времени, предоставлением выходных дней и нерабочих праздничных дней, а также ежегодных оплачиваемых основного и дополнительных отпусков;
5) медицинское страхование гражданского служащего и членов его семьи, в том числе после выхода гражданского служащего на пенсию за выслугу лет, в соответствии с настоящим Федеральным законом и федеральным законом о медицинском страховании государственных служащих Российской Федерации;
6) обязательное государственное социальное страхование на случай заболевания или утраты трудоспособности в период прохождения гражданской службы либо сохранение денежного содержания при временной нетрудоспособности, а также на время прохождения медицинского обследования в специализированном учреждении здравоохранения в соответствии с федеральным законом;
7) выплаты по обязательному государственному страхованию в случаях, порядке и размерах, установленных соответственно федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации;
8) возмещение расходов, связанных со служебными командировками. Порядок и условия командирования гражданского служащего устанавливаются соответственно указом Президента Российской Федерации и нормативными правовыми актами субъекта Российской Федерации;
9) возмещение расходов, связанных с переездом гражданского служащего и членов его семьи в другую местность при переводе гражданского служащего в другой государственный орган. Порядок и условия возмещения расходов гражданскому служащему устанавливаются соответственно постановлением Правительства Российской Федерации и нормативными правовыми актами субъекта Российской Федерации;
10) защита гражданского служащего и членов его семьи от насилия, угроз и других неправомерных действий в связи с исполнением им должностных обязанностей в случаях, порядке и на условиях, установленных федеральным законом;
11) государственное пенсионное обеспечение в порядке и на условиях, установленных федеральным законом о государственном пенсионном обеспечении граждан Российской Федерации, проходивших государственную службу, и их семей.
Федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации могут быть предусмотрены и иные гарантии для государственного служащего.
В частности, для государственных гражданских служащих предусмотрены следующие дополнительные гарантии, которые сводятся к правам на:
1) профессиональную переподготовку, повышение квалификации и стажировку с сохранением на этот период замещаемой должности гражданской службы и денежного содержания;
2) транспортное обслуживание, обеспечиваемое в связи с исполнением должностных обязанностей, в зависимости от категории и группы замещаемой должности гражданской службы, а также компенсация за использование личного транспорта в служебных целях и возмещение расходов, связанных с его использованием, в случаях и порядке, установленных соответственно нормативными правовыми актами Российской Федерации и нормативными правовыми актами субъекта Российской Федерации;
3) замещение иной должности гражданской службы при реорганизации или ликвидации государственного органа либо сокращении должностей гражданской службы в соответствии со статьей 31 настоящего Федерального закона;
4) единовременную субсидию на приобретение жилой площади один раз за весь период гражданской службы в порядке и на условиях, устанавливаемых соответственно постановлением Правительства Российской Федерации и нормативным правовым актом субъекта Российской Федерации;
5) иные государственные гарантии.
Кроме того, помимо правовых гарантий, довольно весомой является денежное содержание государственных служащих.
Ответственность государственных служащих связана со значительными общественными последствиями, вызываемыми злоупотреблениями их должностными полномочиями.
За неисполнение или ненадлежащее исполнение государственным служащим возложенных на него обязанностей (должностной проступок) на государственного служащего могут налагаться органом или руководителем, имеющим право назначать государственного служащего на государственную должность государственной службы, следующие дисциплинарные взыскания:
1) замечание;
2) выговор;
3) строгий выговор;
4) предупреждение о неполном служебном соответствии;
5) увольнение.
Государственный служащий, допустивший должностной проступок, может быть временно (но не более чем на месяц), до решения вопроса о его дисциплинарной ответственности, отстранен от исполнения должностных обязанностей с сохранением денежного содержания.

Кадровая политика

Под кадровой политикой принято понимать систему правил, согласно которым осуществляется кадровый процесс, т.е. совокупность мер, направленных на достижение организационных целей в сфере управления персоналом. Кадровая политика может быть разграничена на государственную и ведомственную. Последняя определяет методы организации работы с кадрами в конкретном государственном учреждении, учитывает его специфику, но не должна противоречить принципам общегосударственной кадровой политики и законодательству о государственной службе. Обычно различают пассивный, реактивный, превентивный и активный типы кадровой политики, а также открытую (кандидаты подбираются по конкурсу со стороны) и закрытую (кандидаты на вакантные должности подбираются из числа работников организации, а извне допускаются только на низовые должности).
В ходе формирования кадровой политики вырабатывается система правил и мер, реализующих конкретные цели и задачи, направленные на удовлетворение потребностей организации, и реализует различные подходы к управлению персоналом организации (экономический, органический, гуманистический).
Система управления персоналом, как правило, рассматривается с точки зрения структуры и с точки зрения технологического процесса управления персоналом организации.
В структуре системы управления персоналом принято выделять такие области как:
• учет и оформление кадров
• организация надлежащих условий труда
• планирование, прогнозирование и маркетинг персонала
• трудовые отношения
• развитие персонала
• мотивация персонала
• социальная инфраструктура

Кадровый процесс чаще всего имеет следующую последовательность:
• определение кадровых потребностей
• набор персонала
• отбор персонала
• адаптация
• обучение и развитие персонала
• продвижение персонала
• увольнение персонала

Мотивация
Основным мотивирующим фактором является оплата труда. Очевидно, что явление лоббирования частных интересов в государственных структурах и взятки чиновникам являются лучшим подтверждением тому, что материальное ядро мотивации госслужащих дает существенные сбои. По экспертным оценкам, оплата труда главных менеджеров (руководителей организаций и их заместителей) в 10 - 15 раз, старших менеджеров (руководителей структурных подразделений организаций) в 710 раз, менеджеров (специалистов, руководителей отдельных проектов) в 3-7 раз, администраторов (исполнителей проектов) в 1,5 - 3 раза превышает оплату труда государственных служащих, замещающих соотносимые должности (Источник: Федеральная программа "Реформирование государственной службы Российской Федерации (2003 - 2005 год)" (утв. Указом Президента РФ от 19 ноября 2002 г. N 1336)). Так в 2002 году в Минэкономразвития уволено 494 чел., что составляет 21,7% к утвержденному штатному расписанию (в 2001 г. - 397 чел. - 18,9%). Основная причина увольнения - неудовлетворенность заработной платой.
В соответствие с законом «О государственной гражданской службе» предусматривается существенное повышение заработной платы чиновников. Денежное содержание госслужащего складывается из месячного оклада в соответствие с замещаемой должностью (должностного оклада), оклада за классный чин, а также ежемесячных и иных дополнительных выплат. Размеры окладов устанавливаются Указом Президента.

ДС = ДолжнОклад + Оклад за Классный чин + Надбавки (выслуга лет, особые условия службы, за работу со сведениями, составляющими государственную тайну) + Премия (за выполнение особо важных заданий) + Ежемесячное денежное поощрение.

Денежное содержание гражданских государственных служащих

Законом предусматривается ежемесячная надбавка к должностному окладу за выслугу лет в размерах 10% при стаже от 1 года до 5 лет, 15% при стаже от 5 до 10 лет, 20% при стаже от 10 до 15 лет, 30% при стаже свыше 15 лет.
Устанавливается также надбавка за особые условия гражданской службы в размере 200% к должностному окладу.
Кроме того, предусмотрены надбавка за работу со сведениями, составляющими государственную тайну, премии за выполнение особо важных и сложных заданий (максимальный размер которых не ограничивается), ежемесячное денежное поощрение (размеры которого устанавливаются по федеральным государственным органам дифференцированно указами Президента Российской Федерации), единовременная выплата при предоставлении ежегодного оплачиваемого отпуска и материальная помощь, выплачиваемые за счет средств фонда оплаты труда гражданских служащих, размеры которых не лимитированы и устанавливаются представителем нанимателя. Но и это не все. В случаях, установленных законодательством Российской Федерации, к денежному содержанию гражданского служащего устанавливается районный коэффициент, а также производятся другие выплаты, предусмотренные соответствующими федеральными законами и иными нормативными правовыми актами.
Размеры окладов денежного содержания по должностям федеральной гражданской службы ежегодно увеличиваются (индексируются) в соответствии с федеральным законом о федеральном бюджете на соответствующий год с учетом уровня инфляции (потребительских цен).
Указом Президента от 7 июня 2004 года установлено, что при утверждении фондов оплаты труда работников федеральных государственных органов сверх суммы средств, направляемых на выплату должностных окладов федеральным государственным служащим, предусматриваются следующие средства на выплату (в расчете на год):
а) ежемесячной надбавки за квалификационный разряд (классный чин) - в размере 4 должностных окладов;
б) ежемесячной надбавки за особые условия государственной службы - в размере 14 должностных окладов;
в) ежемесячной надбавки за выслугу лет - в размере 3 должностных окладов;
г) премий по результатам работы - в размере 3 должностных окладов;
д) ежемесячного денежного поощрения в размере:
42 должностных окладов - в федеральном министерстве;
36 должностных окладов - в федеральной службе и федеральном агентстве;
е) материальной помощи - в размере 2 должностных окладов.
Таким образом, министр по данному закону в 2005 году будет получать денежное содержание в размерах 10 тыс. долл. США. До этого, заработок министров не превышал 3 тыс. долл.
Помимо этого, государственные служащие имеют право на единовременную субсидию на приобретение жилой площади один раз за весь период гражданской службы
Федеральным гражданским служащим, замещающим должности гражданской службы в государственном органе, находящемся за пределами территории Российской Федерации, денежное содержание выплачивается в иностранной валюте и в рублях в порядке и размерах, установленных Президентом Российской Федерации и Правительством Российской Федерации.
По отдельным должностям гражданской службы может устанавливаться особый порядок оплаты труда гражданских служащих, при котором оплата труда производится в зависимости от показателей эффективности и результативности профессиональной служебной деятельности, определяемых в срочном служебном контракте. Перечень должностей и порядок оплаты труда в данном случае утверждается соответственно указом Президента Российской Федерации по представлению Правительства Российской Федерации и нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации.
Обобщенные показатели эффективности и результативности деятельности государственных органов, принятия и исполнения управленческих и иных решений, а также правового, организационного и документационного обеспечения исполнения указанных решений, общие для государственных органов и гражданских служащих, утверждаются соответственно Президентом Российской Федерации и Правительством Российской Федерации. Это связано с переходом ведомств на программно-целевое бюджетирование или бюджетирование, ориентированное на результаты (БОР).

По данным на 2004 год в России насчитывалось 540 тыс. федеральных и 1,5 млн. региональных государственных служащих.
Финансирование - наиважнейший вопрос государственной службы. Расходы на ее содержание являются составной частью расходов соответствующего бюджета на управление и включают следующие затраты:
денежное содержание;
материально-бытовое обеспечение;
социальное обеспечение;
государственное страхование;
повышение квалификации;
переподготовка.
От того насколько государства заботится о государственном служащем, зависит и отношение госслужащего к государству, представителем которого он является. Поэтому вопрос о заработной плате, как основном ресурсе повышения эффективности труда государственных служащих и средстве борьбы с коррупцией, довольно активно обсуждался политиками. Сама по себе оплата из бюджета при запрете заниматься коммерческой деятельностью создает экономическую зависимость государственного служащего от государства.
Возможности мотивации на государственной службе не ограничиваются законодательными нормами о поощрениях и ответственности государственных служащих.
Наиболее значимой формой поощрения является премирование. Практикуется также публичное объявление благодарности, награждение «ценными» подарками, повышение по службе, награждение государственными наградами Российской Федерации.
Для государственных гражданских служащих предусмотрены следующие формы поощрений и награждений:
1) объявление благодарности с выплатой единовременного поощрения;
2) награждение почетной грамотой государственного органа с выплатой единовременного поощрения или с вручением ценного подарка;
3) иные виды поощрения и награждения государственного органа;
4) выплата единовременного поощрения в связи с выходом на государственную пенсию за выслугу лет;
5) поощрение Правительства Российской Федерации;
6) поощрение Президента Российской Федерации;
7) присвоение почетных званий Российской Федерации;
8) награждение знаками отличия Российской Федерации;
9) награждение орденами и медалями Российской Федерации.
На государственной службе особое значение имеет такое понятие как служебная дисциплина, которая сводится к соблюдению служебного распорядка и должностного регламента.
Положения о мотивационной ответственности госслужащего прописаны наиболее четко, что связано с общественно значимыми последствиями его небрежности или злонамеренных действий, связанных с применением властного ресурса. За неисполнение или ненадлежащее исполнение должностных обязанностей руководитель вправе применить к госслужащему замечание, выговор, строгий выговор, предупреждение о неполном служебном соответствии, освобождение от занимаемой должности (понижение в должности) и, в качестве крайней меры, увольнение. Но эти официальные инструменты мотивации довольно грубы и зачастую уступают более тонким психологическим и моральным методам, применяемым руководителем индивидуально по отношению к конкретному работнику. С точки зрения мотивации чрезвычайно важное значение играют также условия труда и отношения в коллективе, а также перспективы карьерного роста. Карьера на государственной службе относится к одному из наиболее сильных мотивационных стимулов, но она ограничивается довольно длительными сроками реализации. Поэтому руководитель органа государственной власти должен умело сочетать как те инструменты, которые закреплены законодательством, так и применять широкий арсенал мотивирующих средств, в соответствии со своим собственным стилем руководства.

Аттестация
Для определения уровня профессиональной подготовки и соответствия государственного служащего занимаемой государственной должности государственной службы, а также для решения вопроса о присвоении государственному служащему квалификационного разряда проводится его аттестация. Аттестация проводится не чаще одного раза в два года, но не реже одного раза в четыре года. Назначение аттестации - провести диагностику персонала, выявить «болевые точки», определить ценность сотрудников, способствовать их личному развитию (пробуждать стремление к саморазвитию). В дальнейшем аттестация результаты аттестации служат для правильной организации планирования человеческих ресурсов.
Оценка персонала в процессе мотивации может проводиться в соответствии с различными методами. Наиболее известные из них:
1. Метод стандартных оценок
2. Бальные оценки
3. Рейтинговый метод
4. Сравнительные методы
5. Методы записи результатов работника за определенный период
6. Специальные методы: поведенческие рейтинговые шкалы — Behaviorally Anchored Rating Scales (BARS), управление по целям — Management by Objectives (MBO)
7. 360° аттестация

Назначение аттестации состоит с одной стороны в том, чтобы производить отсев государственных служащих, не справляющихся со своими обязанностями, а с другой стороны, в том, чтобы способствовать продвижению по службе хорошо зарекомендовавших себя специалистов. Если по итогам аттестации не предпринимается соответствующих оргвыводов, то значение ее выхолащивается в пустую формальность.
Если служащий не прошел аттестацию – повод к его увольнению, если результаты аттестации или квалификационного экзамена оказались низкими, необходимо, чтобы сотрудник осознал, что дальнейшее нахождение его на занимаемой должности поставлено в зависимость от того какие усилия он приложит для повышения своей квалификации. Вместе с тем, очевидно, что, имея столь серьезные последствия для карьеры конкретного чиновника, аттестация должна организовываться на высоко профессиональном уровне. Лучше всего, если ею занимались бы внешние для ведомства специалисты.

Управление государственной службой.
Система управления государственной службой создается на федеральном уровне и на уровне субъектов Российской Федерации в целях координации деятельности государственных органов при решении вопросов поступления на государственную службу, формирования кадрового резерва, прохождения и прекращения государственной службы, ведения Сводного реестра государственных служащих Российской Федерации, использования кадрового резерва для замещения должностей государственной службы, подготовки, переподготовки, повышения квалификации и стажировки государственных служащих, а также в целях осуществления вневедомственного контроля за соблюдением в государственных органах федеральных законов, иных нормативных правовых актов Российской Федерации, законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации о государственной службе.
При Президенте создано два органа – Совет по вопросам государственной службы и Совет по кадровой политике. Кроме того, в составе Администрации Президента имеется Главное управление по вопросам государственной службы и кадров.
Единого центрального органа по вопросам госслужбы и кадровой политике, независимого от других ведомств в России нет. О необходимости его создания довольно много писал Ю.Н. Старилов. Тем не менее, координирующим органом является Совет по вопросам государственной службы при Президенте, который формируется из равного числа представителей от ветвей власти – Президента, Федерального Собрания, правительства, Конституционного, Верховного и Высшего Арбитражного судов. Но объем полномочий у этого органа довольно ограничен, а, кроме того, он подчинен Президенту, а потому не может считаться независимым, так как получается, что он реализует свои полномочия не самостоятельно, а от имени Президента. В соответствии с Конституцией РФ и законодательством, все основные полномочия в сфере государственной службы сосредоточены у Президента. Своими указами он регулирует очень многие вопросы государственно-служебной деятельности.
На уровне субъектов федерации вопросами государственной службы занимаются органы по вопросам государственной службы субъектов федерации, как правило, при высшем представительном (главе, президенте) или высшем исполнительном (правительство) органе субъекта федерации.
И, наконец, при каждом органе государственной власти имеются собственные кадровые службы, которые проводят всю практическую внутриорганизационную работу по управлению персоналом и состоят, как правило, из небольшого числа специалистов, поскольку коллективы государственных органов немногочисленны (десятки, реже сотни человек).

Повышение эффективности государственной службы.

Согласно Концепции реформирования государственной службы, в целях совершенствования организации федеральной государственной службы и обеспечения деятельности федеральных государственных служащих необходимо внедрение современных технологий управления, включающих в себя новые методы планирования и финансирования деятельности федеральных государственных органов, стимулирования федеральных государственных служащих, а также системы показателей и критериев оценки деятельности аппаратов федеральных государственных органов и их подразделений.
Кадровое планирование в сфере государственной службы необходимо для того, чтобы на постоянной основе, планомерно, т.е. последовательно, развивать механизмы управления кадровым составом и добиваться эффективности его деятельности. Кадровое планирование является необходимым элементом для реализации руководителем государственного органа. Оно должно способствовать как улучшению кадрового состава, так и личному развитию служащих, повышению уровня их профессиональной подготовки, уровня образования, условий и качества работы, продвижения по службе.
Одним из наиболее важных проблем, связанных с повышением эффективности государственной службы, является применение системы показателей и критериев оценки деятельности аппаратов федеральных государственных органов и их подразделений. Оценка итогов деятельности отдельных служащих позволяет более эффективно осуществлять стимулирование и управлять их деятельностью, а также более обоснованно осуществлять кадровое планирование.
В свою очередь кадровое планирование является необходимым условием грамотного управления государственной службой. Различают следующие виды кадрового планирования: планирование потребности в персонале, использования персонала, обучения персонала, расходов на содержание персонала, расчет производительности, сохранения кадрового состава и сокращения персонала, расчет финансовых последствий (выходные пособия в случае увольнения, выплата отпускных, расходы на повышение квалификации, образование, переподготовку, семинары, учебные программы, изменение фонда заработной платы и пр.). Расчет необходимого числа служащих в свете проблемы сокращения численности госаппарата становится необходимым элементом кадрового планирования, причем его реализацию можно проводить скользящим методом, при утверждении сметного финансирования на год.
Одним из базовых кадровых показателей является брутто-потребность, которую можно определить при помощи штатных расписаний организации по следующей формуле:

БПП = (mi*ti)/(TPB*60)*KHB

где БПП – брутто-потребность в персонале,
mI – количество рабочих процессов в плановом периоде,
tI - среднее время выполнения каждого рабочего процесса в минутах,
ТРВ – тарифное рабочее время планового периода в часах (иногда – с учетом сверхурочных),
КНВ – коэффициент нехватки времени для учета перерывов, отпусков, болезни.
Если из количественного значения брутто-величины вычесть фактический наличный состав персонала и учесть будущие изменения в нем (выход на пенсию, переводы, увольнения), то получим нетто-потребность в персонале.
Планирование персонала – основа любой серьезной кадровой политики. Если этой функции не осуществляется, можно считать то работа с персоналом проводится непоследовательно, больше времени уделяется решению текущих, а не стратегических задач.